Det löser sig inte

I vems intresse? FOTO: ANDERS WIKLUND / TT

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

För 30 år sedan anlände jag till Sverige med en föreställning om ett land där allt fungerade. Att landets befolkning delade denna bild bekräftades av den flitiga användningen av vissa uttryck: ”det är lugnt”, ”det fixar sig”, ”det blir nog bra”, ”det ordnar sig”. Det verkade som att alla gick omkring med en outtalad tillit till andra, ja, till den gemenskap som var Sverige. I synnerhet två fraser gjorde intryck: ”det går som tåget” och ”som ett brev på posten”. ”Anmärkningsvärt!” tänkte jag. Att ”ett brev på posten” skulle betyda ”fullständigt förutsägbart” och ”det går som tåget” avse något som fungerar optimalt, lät ju fantastiskt för den som vuxit upp i det kaotiska New York under 1970-talet.

Jag undrar om inte innebörden av dessa uttryck även framstår som besynnerliga för ungdomar i dagens Sverige. När det som ”går som tåget”, går det ju för sent eller inte alls. Och ”ett brev på posten” syftar väl på ett Postnord-lotteri? Kanske kommer det, kanske inte. Vem vet?

Inte minst i ljuset av Sveriges bristande beredskap att hantera den pågående pandemikrisen har frågan väckts: Hur har vi hamnat här? Tidigare kunde man räkna med att sjukvården, utbildningsväsendet och infrastrukturen, med alla dess fel och brister, ändå utförde sina huvuduppgifter. Nu är det inte självklart. Äldre förnekas lagstadgad vård, gymnasiestuderande besitter inte basala läs- och skrivfärdigheter, tågtabeller har endast svag verklighetsanknytning. Utvecklingen bjuder in till reflektion, även självrannsakan. Kan det vara så att vi är benägna att fortsätta att förlita oss på att ”det ordnar sig”, att ”allt går som tåget” – även när det har spårat ur?

Följande betraktelse över den offentliga sektorns avreglering kan närma sig karikatyren, men poängen med en karikatyr är ju igenkänning. De karikerade dragen ska vara utmärkande för det som skildras.

Idén bakom tjänsteupphandling, ”just-in-time”-leveranser och gig-anställningar inom den offentliga sektorn är trots allt fullt begriplig: att spara på onödiga kostnader. Syftet är förstås hushållning med skattemedel genom effektivisering, att inte betala för mer än som behövs. Problemet med tilltron till marknadsmodeller är förvissningen att eventuella störningar och avvikelser alltid är övergående och att jämvikten alltid återställs. ”Det fixar sig”, alltså.

I stort sett är det bättre för landet, var det tänkt, att inte dras med resurskrävande planering såsom långsiktigt underhåll av järnvägsspår eller tillsvidareanställningar av sjuksköterskor när marknaden tillåter flexiblare och billigare lösningar. Det man dock inte tog med i beräkningen var det oberäkneliga, till exempel helt oväntade systemhotande kriser och katastrofer. Det är alltså inte konstigt att vi inte har lager av skyddsutrustning att tillgå när en dödlig smitta sprids som en löpeld genom äldreboenden, eller att vi inte har tillräckligt med personal för att ge sprutor när de upphandlade vaccindoserna levereras. I det gamla dammiga Sverige med dess totalförsvar kunde ju staten peka med hela handen och beordra sina företag att producera behövligt material, ge andra i uppdrag att transportera och apotek och sjukstugor att distribuera. Men vi valde ju bort detta stelbenta och dyra systemtänkande, och satsade på marknadens frigörande kraft. ”Lossar vi statens tyglar, ja, då är möjligheterna oändliga. Vi lägger ut allt på entreprenad, och må de bästa buden vinna! Konkurrensen mellan både privata och offentliga aktörer, mindre enheter och enskilda anställda kommer att tvinga fram oanade innovationer som kan möta alla tänkbara behov till lägre pris. Skatterna kan sänkas och medborgarna ges valfrihet, och därmed makten att bestämma själva utifrån egna preferenser. Genom konsumentmakt ska individen befrias från statens ok.” Ungefär så var det väl tänkt.

”Problemet med tilltron till marknadsmodeller är förvissningen att eventuella störningar och avvikelser alltid är övergående och att jämvikten alltid återställs.”

Men resultatet av avregleringen blev istället en invecklad omreglering. Hur kommer det sig? Därför att det inte är så enkelt att skapa en fun­gerande marknad. Konkurrens mellan utförare eller tillverkare förutsätter att kvalitet och funktion hos olika tjänster eller varor går att jämföra – man ska kunna välja bästa produkt/service till lägsta pris givet vissa krav och mål. För att göra den offentliga sektorn till en effektiv marknad, måste kunden/beställaren ha tillgång till transparenta mått på krav- och måluppfyllelse som i sin tur förutsätter en hoper experter och administratörer vars uppgift är att formulera sådana, samt grans­ka och tillgängliggöra resultaten. Uppföljning och kontroll är A och O – då ”blir det nog bra”, alltså.

I denna anda infördes kring senaste sekelskiftet ett otal reformer i Sverige ämnade att ge medborgarna bättre tjänster och större valmöjligheter till lägre kostnad för staten genom de styrmedel som brukar kallas New Public Management, NPM. Både som överordnad styrningsideologi och som teknologi har NPM ett antal kännetecken. Man tänker sig att linjestyrning ger en tydligare ansvarsfördelning. Man tänker sig att tydliga mätbara ­målsättningar och framgångsindikatorer underlättar jämförelser. Man tänker sig att belöning kopplad till utförande ger bättre resultat än krav på att vissa procedurer åtföljs. Man tänker sig att decentralisering, omorganisering genom fragmentisering, effektiviserar verksamheten genom att man hyr in tjänster och produkter vid behov. Man tänker sig att konkurrens mellan aktörer ger upphov till innovativa och förbättrade arbetssätt. Man tänker sig att flexibla anställningsformer sparar pengar och gör det lättare för verksamheten att snabbt anpassa sig till förändringar. (Så länge alla dessa lättersättliga daglönare känner till de uppsatta målen är ju kvaliteten säkrad.) Och som huvudprincip har vi förstås kostnadseffektivitet, de befintliga medel som verksamheten har till förfogande ska utnyttjas maximalt för att spara på statens resurser. Men tänk om man har tänkt fel?

Ta exemplet med trafikpolisen som fick redovisa antal bilar som stoppats för nykterhetsprov, vilket ledde till att de började sätta upp kontroller vid ställen och på tider då man kunde testa så många som möjligt. Det fanns med andra ord ett incitament att stoppa bilar på vägar och vid tidpunkter på dygnet där och då det sällan förekommer något rattfylleri, för att öka antalet kontroller. Om man verkligen försökte fånga rattonyktra skulle det ta så mycket tid och resurser i anspråk att det skulle försämra resultaten (det vill säga siffrorna).

Låt oss nu begrunda detta utslag av NPM. Det konstateras att många förolyckas eller lemlästas i trafiken på grund av påverkade trafikanter. Alltså fattas ett beslut om att minska rattonykterheten. Det är syftet, meningen, med lagförande för rattfylleri. Arbetet mot det målet kontrolleras genom dokumentationskrav, granskning och poängsättning av resultat. Men eftersom det inte går att räkna människor som inte blir lemlästade eller dödade av en rattfyllerist som har stoppats, räknar man på det som låter sig räknas: antal stoppade bilar. Om man de facto har lyckats få bukt med rattfylleri på annat sätt framgår inte av pinnarna – för då har man per definition inte gjort något som räknas.

Vi kan även nämna de effektivitetsbonusar som sjuksköterskorna i Stockholm fick på basis av hur många rådgivningssamtal de avverkade under en månad. Det blev skandal kring några olyckliga händelser då samtal med förtvivlade föräldrar som ringde om sina svårt sjuka barn gick lite väl fort. Om målet är att rädda liv och lindra lidande kan man tycka att kvantiteten kanske inte är det väsentligaste. ”Produktivitet” i termer av avklarade ärenden säger ju inget om kvaliteten i de medicinska bedömningarna som görs. Modellen belönar till exempel inte rådgivaren som bemödar sig att ställa följdfrågor – vilket kan ta tid – och som kanske därmed förhindrar en tragedi. Den sortens individuellt ansvar och omdöme räknas inte – bokstavligen. På sina ställen hade även läkare ett liknande bonussystem. Efter 12 samtal kunde man tjäna hundra kronor extra per patient som hanns med per pass. Några röster inom kåren uttryckte sin oro över hur yrkesetiken skulle förändras och omformas av en sådan incitamentsstruktur, men det var ju inte de som bestämde. De som fattade beslutet tänkte väl: ”Ingen fara. Det är lugnt.”

Universitetet var länge något mer fredat än andra statliga myndigheter, men har på senare år hamnat i en veritabel räkningsfrenesi: studenternas ”prestationer” (studiepoäng, examina) mäter utbildningens kvalitet; citeringar i tidskrifter som anses citeringsbara just därför att de så ofta är citerade mäter kvalitet på forskning. Att kamma hem stora anslag vittnar om excellens. Vetenskapens värde och betydelse mäts i poäng och rankningar såsom i ett datorspel. Men hur påverkas forskning och undervisning om målet för forskare, lärare, och institutionerna framförallt är att komma först, att slå konkurrenten? Den sidan har alltid varit en del av akademisk kultur, men utgör den dess mål och mening?

Kanske det, om människan ofrånkomligen antas agera själviskt på grund av sin egoistiska och tävlingsinriktade natur. Men i så fall finns det inget egenvärde i vetenskap och utbildning, eller i läkarkonst och rättskipning för den delen. Kunskap är ju då bara ett medel, inte ett mål. Och då förstår man behovet av tyglar och sporrar. Intellektuell integritet, gott omdöme, viljan att göra rätt, värnande om andra, eller trofasthet mot principer kan inte vara något annat än romantisk idealism eller gammaldags moral.

Synen på människan som Homo economicus förnekar i själva verket betydelsen av det som Adam Smith kallade ”the moral sense”, av karaktärsdrag såsom pliktkänsla, empati, självdisciplin, personligt ansvar, respekt, rättskaffenhet och reciprocitet.

Polisen, vården, universiteten, ja, man kan verkligen undra vilken människotyp som odlas i dessa verksamheter under NPM. Det handlar till syvende og sidst om ett belönings- och bestraffningssystem, som utgår ifrån att yrkesutövaren inte kan förväntas sköta sitt arbete utan piska och morot, ett system som ­strukturerar själva fältet för hennes val, handlingar och utövandet av
hennes omdömesförmåga. Arbetets förutsättningar tvingar fram ett agerande som inte grundas i en bedömning av vad som krävs utifrån sakkunskap och ansvarskänsla, utan på helt andra grundvalar.

Vikten av sambandet mellan sakkunskap och ansvar påtalas sällan i sammanhanget. Ett undantag är Ulf Adelsohn, tidigare partiledare för Moderaterna, som gjorde gällande att orsaken till kaoset som drabbade SJ:s resenärer år 2013 med många inställda och kraftigt försenade tåg, huvudsakligen var avregleringar. Vid sin avgång som SJ:s styrelseordförande hävdade han att problemet var att järnvägen i 25 år hade styrts av beslutsfattare som inte var ordentligt insatta i dess förutsättningar, och som ”lekte företag”. Oavsett hans egna åsikter eller preferenser om offentligt och privat kom han utifrån sin egen sakkunskap om dessa förutsättningar fram till att järnvägen är en nationell nyttighet som bäst sköts som ett samfällt system under statens regi.

Populärt

Lär av historien

Kulturarvet och vår kulturella historia borde vara en självklar inspirationskälla. Men vi är dåliga på att minnas.

Adelsohn hade väl rätt om SJ, men principen kan vidgas. Bör vi inte kunna anta att de som bedriver utbildning själva är bäst skickade att ta ansvar för dess kvalitet utan att behöva kontrolleras av någon som inte är insatt? Varför ska vi inte räkna med att polisen både kan och vill beivra brott utifrån deras erfarenhet och kunnande, och att de gör det bättre utan att övervakas av någon som viftar med Excelblad? Förväxling av mål och medel som jag beskrivit som kännetecknande för NPM gör att vi ersätter en idé om ett gott, sammanhållet och därmed någotsånär förutsägbart liv tillsammans där var och en gör sitt bästa inom sina gebit och enligt dess normer med ett virrvarr av inbördes tävlande och egenintresserade marknadsaktörer, underleverantörer och inte minst kommunikatörer som ska visa upp sin verksamhets förtjänster i ljusaste dager för att den ska stå sig i konkurrensen. Möjligheter för granskning är närmast oändliga, men hur finurlig den än är utformad åstadkommer vi bara mer byråkratisering och administration, som tar tid och resurser från den verksamhet som ska kontrolleras och följas upp. Vidare och allvarligare, berövar vi både yrkesutövarna och de som dessa är satta att tjäna den ömsesidiga tilliten och tillförsikten om att de delar en gemensam ­strävan (att patienter botas, att barn lär sig läsa, att folk kan kommunicera brevledes, att resenärer kan ta sig från punkt A till punkt B på utsatt tid). Utan denna tillförsikt har vi inte förmågan att tillsammans ta oss an oväntade svårigheter. Varför ska just jag göra mitt yttersta från mitt håll när jag inte kan räkna med att andra gör det från sitt? Vi blir paralyserade av misstro.

Oavsett vilka styrformer vi har, måste vi lita på något. Frågan är vad. Det märkliga är att NPM utgår ifrån att vi inte kan lita på de yrkesverksammas egna normer och prioriteringar. Inte heller kan vi lita på den interna yrkesetiken och kriterierna för ett välutfört arbete som byggdes upp under decennier av relativt autonoma professioner. Nej, vi ska överhuvudtaget inte förlita oss på sådant, utan vi ska blint lyda den ständigt växande kadern av kommunikationsexperter och managementkonsulter som under de senaste 30 åren har vuxit fram, som lupiner längs landsvägarna som har slagit ut den naturliga växtligheten.

Men systemet slår tillbaka på sig självt: alltfler medborgare tycks börja misströsta. Vi lär oss att inte kunna räkna med att läkaren har tid att komma fram till ett välgrundat beslut om den bästa behandlingen, vi tvivlar på att det är en god idé att ta kollektivtrafik till ett viktigt möte, vi frågar oss om skolan i byn vi flyttar till håller måttet. Vi lär oss med andra ord att vi inte kan ta för givet att saker och ting fungerar som de ska, att vi kan lita på andra, att man till exempel inte längre kan ta för givet att vårdgivaren gör en bedömning utifrån medicinska övervägningar om patientens bästa – han har ju säkert andra mål. Vi lär oss alltså att inte känna tillförsikt, inte på förekommen anledning, utan som ett grundläggande förhållningssätt gentemot medmänniskor och det allmänna.

Ändå förväntas vi tydligen lita på något, nämligen själva mål- och resultatstyrningen. Men vad har vi för skäl för det, om vi nu ska misstro allt och alla? Varför ska vi blint acceptera NPM-modellen och dess sifferlek, men inte läkarnas egen yrkesetik? Varför ska vi tro att professionella utövare regelmässigt latar sig och skor sig på skattemedel om de inte är övervakade, men inte hysa samma misstänksamhet mot dem som övervakar? Och om vi nu ska ifrågasätta övervakningen, hur ska vi mäta dess ”resultat”? Vad räknas som framgångsfaktorer och misslyckanden i detta arbete, om inte dess effekter i termer av just inställda tåg, brist på sjukhuspersonal och skyddsmaterial, försämrad läs- och skrivförmåga hos nästa generation svenskar?

Den trosvisshet som ackompanjerar NPM liknar, som Wittgenstein skriver, ”ett tonfall, med vilket man fastslår fakta”. Han påpekar dock att ”man sluter sig inte från tonfallet till att det är berättigat.” (Om visshet, § 30). När medborgarna inte längre övertygas av tonfallet är det hög tid att tänka om. En utbredd avsaknad av tilltro till väsentliga samhälleliga institutioner har potentiellt farliga konsekvenser. Känslomässiga och obetänkta rop för förändring kommer – som ett brev på posten.

Sharon Rider

Professor i teoretisk filosofi vid Uppsala universitet och aktuell med essäsamlingen Den tveksamme bekännaren.

Mer från Sharon Rider

Läs vidare