Ett uppenbart misslyckande
Dessie är en expansiv liten metropol norr om Etiopiens huvudstad Addis Abeba. Det tar en dag att köra dit. Sista sträckan balanserar man på hisnande serpentinvägar i ett väldigt bergsmassiv. Väl framme njuter man av det svala klimatet, en känsla av friskhet.
Jag var där första gången 1989 under pågående inbördeskrig. Då var staden fylld av utblottade människor som hade drivits på flykt från sina hem längre norrut. Idag råder en byggboom i Dessie. En liberaliserad marknadsekonomi under premiärminister Meles Zenawis regim har möjliggjort investeringar. Den privata sektorn i landet växer, men banden mellan ekonomi och politik är fortfarande påtagliga.
Få länder i Afrika har så stark tradition av statlig kontroll som Etiopien. Det beror på att landet har haft ett centraliserat kejsarstyre under årtusenden. Det bröts inte förrän 1974, när Haile Selassie störtades. Då ersattes det av ett lika centraliserat militärstyre som föll 1991, samtidigt med den store beskyddaren Sovjetunionen.
Strax utanför Dessie öppnar sig ett fantastiskt landskap för betraktaren. En vid, platt dalgång mellan bergen där åkrarna ligger som ett gulgrönt lapptäcke. En liten flod rinner fram, rovfåglar cirklar i uppvindarna. På fälten ser man oxar spända framför ett årder, den ålderdomliga plog som fortfarande används överallt i Etiopien.
Under ett besök i december 2010 gästade jag lantbrukaren Ayalew Nadew som bodde i dalen med sin familj. Jag hade träffat honom flera år tidigare när jag var där för att göra en dokumentär för SVT om livsmedelssituationen i landet. Nadew hade då blivit delaktig i ett av svenska Sidas mest ambitiösa projekt någonsin.
Det handlade om jordbruksutveckling och innefattade en mängd olika komponenter som tekniskt stöd till lantbrukare. Men viktigast av allt var registreringen av jordbruksmarken.
All mark i Etiopien är statligt ägd. Svenska experter hade definierat detta förhållande som en av de viktigaste förklaringarna till att jordbruksproduktionen var så exempellöst låg i landet. Lantbrukare levde i konstant osäkerhet om framtiden. De kunde bli avhysta från sin jordlott närsomhelst. Att investera i tekniska förbättringar var det därför sällan tal om.
Om en enskild lantbrukare började producera ett påtagligt överskott, så blev hans mark genast intressant för någon politruk som snart såg till att lägga vantarna på den.
I mitten av 1990-talet inledde Sida i samarbete med etiopiska myndigheter ett stort projekt som gick ut på att mäta upp all jordbruksmark i regionen. Kartor framställdes och därefter utfärdades certifikat till varje lantbrukarfamilj. Det var ett juridiskt bindande dokument som garanterade familjen att få nyttja marken.
Jag fick en intervju med premiärminister Zenawi och frågade bland annat varför hans regering inte kunde låta jordbrukarna få överta ägandet av marken. Privatisera den, alltså. Det var uteslutet för Zenawi.
– Gör vi det så kommer bönderna att sälja sin mark och flytta in till slumområdena i städerna. En sådan utveckling vill vi inte ha, sade han.
Det var knappast något övertygande argument mot markprivatisering. Jag ställde samma fråga till Dessalegn Rahmato, jordbruksexpert och en sällsynt fri röst i Etiopien. Han menade att privatisering av mark var otänkbart för regeringen. Den som kontrollerar marken kontrollerar folket, förklarade Dessalegn.
Svenska Sida hade alltså definierat lantbrukarnas osäkra rätt till marken som ett av de största hindren för ökad produktion, men kunde bara påverka detta till ungefär hälften.
Det blev nyttjanderätt istället för äganderätt för bönderna.
Nadew var nöjd ändå. Han hade aldrig någonsin trott att han skulle få äga den jordlott han brukade. Men dokumentet som gav honom skydd mot avhysning var guld värt. Han hade stora planer och utan tvivel innebar Sidas projekt ett lyft för honom och tre miljoner andra familjer i regionen.
Till en kostnad av cirka en miljard svenska kronor, utspridd på tretton år.
Det här var enligt min mening ett mycket lyckat biståndsprojekt. Det handlade inte om att överföra resurser som skulle kunna missbrukas. Det handlade om att stärka fattiga bönders rättigheter. Och att Sida inte nådde hela vägen fram, berodde på strukturerna i Etiopien. Inte på bristande vilja från svenskt håll.
Och där ligger kanske ett av biståndets största dilemman. Det går att identifiera felaktigheter som hämmar ekonomisk utveckling i fattiga länder. Men för att komma till rätta med dessa krävs det att landet ifråga samarbetar till hundra procent. Och det sker sällan eftersom ett åtgärdande av problemen ofta innebär att landets regering ser sin makt hotas. Som i fallet Etiopien, där kontrollen över folket sker genom statens jordägandemonopol.
När svenskt statligt bistånd nu fyller 50 år kan det finnas anledning att fundera över varför det inte har åstadkommit större förändringar än det har gjort. En som tycks ha grubblat mycket över det är biståndsminister Gunilla Carlsson. Hon har sett det som många andra blundar för. Nämligen att det vanliga problemet är att mottagarlandets regering står i vägen för biståndet.
– Under vissa förutsättningar kan vi inte ha ett bistånd som går från stat till stat, sade hon i Ekots lördagsintervju den 11 februari i år.
Hon tillade att hon trodde allt mindre på bistånd som en påtryckningsmöjlighet för att påverka länder som har ”dåliga demokratiska traditioner, som många gånger förtrycker sina egna och som inte heller ser till de fattiga människornas behov”, som hon uttryckte det.
Att styra om det svenska biståndet så att det inte längre levereras från stat till stat utan snarare direkt mot fattiga individer i mottagarländer är en oerhört komplicerad uppgift. Frågan är om det går överhuvudtaget. Sverige agerar heller inte fritt utan är bundet av internationella överenskommelser av olika slag. En av de viktigaste är Parisdeklarationen som antogs 2005. I den enades de stora biståndsgivarna med representanter för mottagarna (”samarbetsländerna”) om riktlinjerna för biståndet.
Bland annat slås det fast att mottagarlandet skall ”äga” biståndet. Alltså ha maximalt inflytande över hur biståndet skall användas. Biståndet skall anpassas efter mottagarlandets prioriteringar och överföringen av biståndet skall förenklas. Samtidigt påpekas det att biståndet måste bli mer obundet och förutsägbart för mottagaren.
Full pott för mottagarländerna i förhandlingarna, alltså.
Men allt detta går egentligen stick i stäv med Gunilla Carlssons senaste utspel. Det är tydligt att svensk biståndspolitik under hennes ledning står vid ett vägskäl.
Hennes statssekretare Hanna Hellquist berättade vid ett seminarium på Timbro i januari att regeringen har lagt fram tre skrivelser om biståndets resultat till riksdagen.
– Och vi har haft väldigt svårt att säga någonting om effekterna av biståndsinsatserna i någon av dem, sade hon.
Det är en förkrossande kritik av den egna verksamheten. De ljusglimtar man kan urskilja är det som Hanna Hellquist kallar ”lyckade projekt på mikronivå”. Exempelvis det jag själv fick möjlighet att studera i Etiopien. Men det svenska biståndet kostar 4 000 kronor per svensk och år. Ett hundra miljoner kronor om dagen. Det lyckade projektet i norra Etiopien motsvarade alltså bara tio dagars svensk biståndsbudget.
Att inte kunna se resultaten av den egna verksamheten är illa nog för svenskt vidkommande. Men ett ännu större problem är kanske att ungefär hälften av det svenska biståndsanslaget, som i år är cirka 36 miljarder kronor, går till multilaterala insatser. Alltså bistånd genom EU och andra stora givare. Och där tappar Sverige nästan helt kontroll över hur pengarna används.
Ta budgetstödet som exempel. Det är en ofta hyllad form av bistånd som innebär att Sverige överför en kontant summa som går rakt in i mottagarlandets statskassa. Där förvandlas de blågula kronorna till lokal valuta och blandas med alla andra pengar som ska täcka statens utgifter. Det går alltså inte att i efterhand säga vilka pengar som användes till vad. Det generella budgetstödet ska brukas för fattigdomsbekämpning, men kan lika gärna användas till annat som mottagarlandet prioriterar. Exempelvis krig.
Detta inträffade i december 2008 då Sverige avbröt sitt bilaterala budgetstöd till Rwanda, efter att en FN-rapport hade visat att Rwanda finansierade rebellgrupper i östra Kongo. Det var en bra och tydlig markering från svensk sida. Svenska skattebetalare ska inte finansiera afrikanska krig.
Men EU:s budgetstöd till Rwanda som delvis består av svenska pengar fortsatte som vanligt. Och det tycks Gunilla Carlsson inte kunna påverka. Nu säger hon att hon vill avskaffa svenskt, bilateralt budgetstöd helt och hållet. Men våra bidrag till EU:s budgetstöd berörs inte.
Därmed fortsätter även vårt stöd till odemokratiska regimer i Afrika. Det internationella utvecklingsbiståndets kanske tydligaste effekt är nämligen att det stärker befintliga maktstrukturer. Stöd till en auktoritär regim – i synnerhet budgetstöd – gör det mycket svårare för en politisk opposition att verka. Och det är inte i första hand pengar som saknas i Afrika. Det är politiska reformer.
De afrikanska länder som idag får svenskt bilateralt budgetstöd är Tanzania, Mali, Burkina Faso och Moçambique. De delar på cirka en miljard till sina statsbudgetar.
Om dessa länder kan man läsa i svenska UD:s egen rapport om mänskliga rättigheter. ”Burkina Faso kan inte sägas vara en fungerande rättsstat”, står det på torr kanslisvenska. Presidenten tog makten i en statskupp 1987 och har styrt sedan dess.
UD redogör för summariska och utomrättsliga avrättningar och berättar att tortyr och annan omänsklig behandling är vanligt förekommande i landets fängelser. Parlamentet beskrivs som svagt.
Den bild som svenska UD målar upp av Burkina Faso är nästan som en karikatyr på en afrikansk diktatur. Ändå anses landets regering under en president som med finter och knep har klamrat sig fast vid makten i 25 års tid vara förtjänt av svenskt budgetstöd.
I Tanzania styr revolutionspartiet CCM sedan självständigheten 1964. Ögruppen Zanzibar är den enda del av landet där den numera tillåtna oppositionen har kunnat hävda sig. Inför varje val trakasserar CCM verkliga och inbillade meningsmotståndare.
I Moçambique har befrielserörelsen/partiet Frelimo suttit vid makten sedan 1975. Enligt svenska UD finns det en problematisk ”sammanblandning mellan regeringspartiet, statsapparaten och affärsintressen, samt en utbredd korruption”. Det är ett annat sätt att berätta att landets regering försnillar pengar i stor skala.
Mali har under våren fått uppleva både en militärkupp och ett nytt väpnat uppror bland tuaregerna i norr. Det svenska biståndet är fryst tills vidare. Men det budgetstöd som betalades ut tidigare har naturligtvis delvis använts för att finansiera den krigsmakt som under våren både kuppat till sig makten och fört krig mot tuaregrebellerna. En tydlig illustration till hur fel det kan bli när svenska skattebetalare ska bekämpa fattigdom i ett främmande land.
Trots att dessa stater präglas av demokratiunderskott och att våld mot egna medborgare förekommer, beskrivs de i Sidas offentliga presentationer som länder ”som utvecklas i positiv demokratisk riktning”. Där finns, skriver Sida, ”en stabil struktur för fördjupat samarbete på lång sikt”.
Något måste vara fel i Sidas verklighetsuppfattning. Och det är ett fel som har gamla anor.
Afrika för 30–40 år sedan var befrielsekrigens era. Portugals kolonier slet sig loss och i södra Afrika rasade kampen mot rasistregimer i Rhodesia och Sydafrika inklusive Namibia. Det socialdemokratiskt styrda Sverige såg som sin uppgift att stödja dessa strävanden.
Att bekämpa apartheid och kolonialism var självklart och oantastligt. Men det var då, under 1970- och 80-talet som fröet såddes till de politiska strukturer som än idag dominerar i flertalet länder söder om Sahara. Maktstrukturer som kan betecknas som pseudodemokratiska. Regeringar styrda av partier som har genomgått kosmetiska förändringar sedan dess, men vars ideologier till stor del är intakta. De flesta av dem är sprungna ur militanta befrielserörelser vilkas uppsåt sällan kan ifrågasättas. Men som, per definition, var djupt odemokratiska. Och att auktoritära gerillarörelser utvecklas till auktoritära regeringar kan inte vara överraskande för någon. Men likafullt är det besvärande när dessa rörelser och regeringar ska stödjas med skattepengar från ett annat land.
Ett av de mest problematiska fallen var Rhodesia som vid den officiella självständigheten 1980 döptes om till Zimbabwe. Robert Mugabe tog makten och inledde genast en jakt på politiska motståndare. Den yttrade sig i massakrer på civila zimbabwier tillhörande ndebelefolket i landets södra delar. Mellan 10 000 och 30 000 människor miste livet. Det svenska biståndet till Zimbabwe uppgick då till 100 miljoner kronor om året. I en rapport från Sida kunde man läsa: ”Det har aldrig varit tal om att avbryta biståndet. Ett så dramatiskt beslut vore en regeringsfråga. Svenska regeringar har hittills varit obenägna att använda biståndet som politiskt påtryckningsmedel.”
Att avbryta biståndet sågs alltså som mer dramatiskt än att fortsätta stödja en regering som ägnade sig åt massmord på de egna medborgarna. I februari 1989 reste statsminister Ingvar Carlsson till Zimbabwe på officiellt besök. Han togs emot med personkultliknande hyllningar. Något generad försökte han undanbe sig detta men deklarerade ändå att ”Sverige och Zimbabwe allmänt står nära varandra”.
Trots att Sverige var väl informerat om Robert Mugabes massmord.
Försök har gjorts att i efterhand skyla över denna märkliga svenska hållning. Mest flagrant är kanske mörkläggningen i boken Uppdrag solidaritet som 2007 gavs ut med stöd av Sida, Nordiska Afrikainstitutet och Afrikagrupperna. Boken utgör en gedigen genomgång av svenskt solidaritetsarbete med södra Afrika. Alla länder i regionen med sina framträdande politiska personligheter beskrivs detaljerat. Utom Robert Mugabe. Han är bortretuscherad, som en oönskad politruk på ett gammalt sovjetiskt förstamajfotografi från Röda torget. Den som i framtiden bläddrar i denna bok av Palmecentrets biståndschef kommer inte att ha en aning om att Robert Mugabe existerade.
Popular
SD behövs för bråk
Sverigedemokraternas relevans har börjat ifrågasätts i och med att andra partier ska ha anammat en striktare invandringspolitik. Men SD:s roll i politiken är knappast förbi – snarare har den anledning att intensifieras.
Bertil Odén hävdar i sin bok Biståndets idéhistoria att det omfattande svenska stödet till afrikanska befrielserörelser hade strategiska motiv. Under 1970-talet ökade det snabbt. Från 2 miljoner till 73 miljoner. Till det ska läggas stödet till ANC i Sydafrika som inte redovisades öppet, eftersom det förmedlades på hemliga vägar.
Odén skriver att avsikten med det svenska stödet var att undvika att befrielserörelserna blev totalberoende av Sovjetblocket och istället utsattes för andra idéer och information om hur de nordiska välfärdsstaterna byggts upp.
Om det någonsin var avsikten så måste man nog konstatera att den strategin misslyckades helt. Effekten blev den motsatta.
Supermakterna tävlade om globalt inflytande, tillgång till strategiska baser och hamnar och därtill billiga råvaror. Afrika blev därför ett byte att slåss om. Istället för att kriga med varandra om makt på den svarta kontinenten valde USA och Sovjetunionen att föra krig genom ombud. Det som på engelska kallas ”proxy wars”.
Befrielsekrigen i södra Afrika och kampen mot apartheid var till viss del krig genom ombud. President Mobutu i Zaire slog vakt om Frankrikes och USA:s intressen i hela Centralafrika. USA stöttade Unita i Angola via Sydafrika, medan Sovjetunionen aktivt stödde den angolanska befrielserörelsen MPLA som sedermera bildade regering i landet.
De nya ledarna i Afrika blev alla på var sitt sätt klienter i förhållande till endera supermaktspatronen. Det gick inte att tjäna båda herrarna, det gick inte att vara neutral. Man tvingades välja. När länder av underordnad politisk rang som Sverige beslöt sig för att aktivt stödja en sådan supermaktsklient med hjälp av bistånd, innebar det att vi då också kom att stödja supermaktens – patronens – maktsträvanden.
Sverige valde utifrån en socialdemokratisk grundsyn att stödja ”socialistiska” länder och befrielserörelser i Afrika, och det innebar att vi blev Sovjetunionens bundsförvant. Biståndet till Etiopien under den militärjunta som störtade kejsar Haile Selassie blev det kanske tydligaste exemplet på det.
Den kallade sig själv ”derg”, juntan som tog makten i Addis Abeba 1974. Dess politiska profil var i början oklar men när USA under Jimmy Carter beslöt att vägra vapenleveranser till Etiopien på grund av juntans våld inträffade en politisk rockad. Sovjetunionen övergav sin allierade Somalia för att istället satsa på Etiopien. USA gjorde tvärtom. Och det svenska biståndet till Etiopien växte. Trots att det från 1976 och sex år framåt administrerades av en borgerlig regering.
Dergen, vars politik kom att kallas afrostalinism, inledde en blodig förföljelse av människor som sågs som ideologiska fiender. En halv miljon mördades. Det svenska biståndet ökade ännu mer. Sverige blev den största enskilda givaren av civilt gåvobistånd till Etiopien. Landets politik hyllades i Sidas rapporter.
Det svenska stödet till Tanzania var inte blodbesudlat på samma vis. Det byggde till stor del på personliga relationer mellan svenskar och landets ledare Julius Nyerere. Under 1970-talet trädde han fram som det stora hoppet för det nya Afrika. Han framstod som mild och klok, hans salvelsefulla tal som liknade predikningar spreds i bokform. ”Socialism är en livsåskådning”, skrev han i boken Socialism i Tanzania. De som kunde tolka hans ord förstod att det var syndigt, en hädelse att inte bekänna sig till socialismen.
Bakom denna blida mask dolde sig en brutal maktspelare. Politiska motståndare fängslades, opposition förbjöds och jordbruksmark konfiskerades. Amnesty International hade 1977 hela 141 tanzaniska politiska fångar registrerade. I Sverige hyllades Nyerere som en hjälte, särskilt i kyrkliga kretsar.
Han körde sitt land i botten, till stor del med svensk hjälp. Hans försök att kollektivisera landsbygden ledde till ekonomisk katastrof. Han dog 1999 och en långdragen procedur att få honom helgonförklarad inleddes för några år sedan i den romersk-katolska kyrkan.
Det mest konkreta resultatet av det svenska biståndet till Afrika är byggandet av det som de facto är enpartistater; etablerandet av regeringar som Gunilla Carlsson nu definierar som hinder för sina länders utveckling. I ett försök att ta konsekvenserna av det tycks hon nu själv ha vridit svensk biståndspolitik hela varvet runt.
I Ekots lördagsintervju fick hon frågan hur hon definierade bra bistånd. Miljövänliga spisar till fattiga kvinnor, svarade hon.
Svenskt bistånd började som allmosor och nu tycks vi snart vara tillbaka där. Om Gunilla Carlsson får bestämma.