Det är nu fullt möjligt att Storbritannien kommer att lämna EU under de närmaste åren. Detta vore en händelse utan motstycke i EU:s historia. Det skulle inte bara få allvarliga konsekvenser för Storbritanniens ekonomi och roll i världen, utan också för återstoden av EU samt för de transatlantiska relationerna. Varför är så många britter beredda att överväga att lämna EU och vad skulle konsekvenserna bli av ett brittiskt utträde? Och snabbar den nuvarande brittiska regeringens politik på utsikterna för en ”Brexit”?

För att britterna skall kunna lämna EU måste två villkor vara uppfyllda: för det första måste en folkomröstning hållas och för det andra måste mer än 50 procent av väljarkåren rösta för att lämna klubben. Det första av dessa villkor kommer troligen att uppfyllas inom ett par år. Om de konservativa bildar nästa regering, efter de allmänna valen i maj 2015, eller om de leder en koalitionsregering, kommer en folkomröstning om medlemskapet i EU att hållas år 2017. De konservativas partiledare, premiärminister David Cameron, har lovat detta, och det vore politiskt självmord för honom att bryta det löftet.

Om oppositionen, i form av Labour, bildar regering eller leder en koalition kommer det antagligen inte att hållas någon folkomröstning under nästa mandatperiod. Partiledaren Ed Miliband har stått emot betydande påtryckningar att utlova en folkomröstning, eftersom han tror att den skulle dominera hans tid som premiärminister och avleda från allt annat han vill åstadkomma. Men så snart de konservativa vinner ett allmänt val, vilket de kan komma att göra 2020 om de förlorar 2015, kommer det att hållas en folkomröstning om att stanna kvar i eller lämna EU. Detta beror på att ingen skulle kunna bli partiledare för de konservativa utan att lova en folkomröstning; för många medlemmar i partiet är det prioritet nummer ett att lämna EU.

Camerons Europastrategi går ut på vinna valet i maj 2015, förhandla om reformer inom EU med de andra medlemsstaterna och sedan be det brittiska folket om att rösta för att stanna kvar i ett reformerat EU. Fram till alldeles nyligen skulle en optimist ha kunnat hävda att denna strategi hade en ganska god chans att lyckas. Många opinionsundersökningar antyder att en majoritet av britterna skulle rösta för att lämna unionen som den ser ut i dag, men om frågan ändras till ”Hur skulle du rösta om premiärministern rekommenderade att Storbritannien skulle stanna kvar i ett reformerat EU?” skulle dock mer än hälften av britterna välja att stanna kvar.

De särskilda krav om reformer av EU som Cameron har lanserat – såsom att skära i byråkratin, ge mer makt till nationella parlament, sätta stopp för bidrag till EU-migranter och införa garantier för den inre marknaden – har setts som förhandlingsbara av Storbritanniens partner. De håller inte nödvändigtvis med om dessa tankar, men de kan tänka sig att till viss del tillmötesgå britternas oro.

Men i slutet av oktober 2014 förändrades Camerons hållning. Han sa att han var ute efter nya sätt att minska invandringen från EU-länder. Hans medhjälpare informerade tidningar om att man övervägde kvantitativa begränsningar. Cameron tror tydligen att han måste handla eftersom kombinationen ett blomstrande Storbritannien och en stagnerande eurozon kommer att locka ett stort antal män­niskor från kontinenten till Storbritannien under lång tid framöver.

Storbritanniens partner, däribland Tyskland och Sverige, ser dock den fria rörligheten för arbetskraft som en grundläggande del av den inre marknaden, och icke förhandlingsbar. Att tillåta Storbritannien att införa kvoter för invandringen skulle kräva en fördragsförändring, vilket ingen vill ha, och enhällighet, vilket är otänkbart – trots hotet om en ”Brexit”. Om Cameron gör kvoterna till sin ­högsta prioritet och sedan misslyckas med att nå dem, hur kan han då kämpa för att hans land skall stanna kvar inom EU?

Cameron sätter andra europeiska ledares tålamod på prov. Många av dem ser honom som skyldig till sin egen olycka: de konstaterar att han åtskilliga gånger har givit efter för Europaskeptiker i hopp om att köpa deras röster, utan att inse att de skulle ta eftergiften och sedan återkomma för att få mer. Det var därför han år 2009 tog de konservativa ur Europeiska folkpartiets grupp (EPP), EU:s mest inflytelserika nätverk (och gjorde sina medlemmar i Europaparlamentet till kärnan i en rivaliserande euroskeptisk grupp, Europeiska konservativa och reformister); år 2011 lagstiftade så att det inte går att överföra någon mer makt till EU utan en folkomröstning; i december 2011 lade in sitt veto mot fördraget om ”finanspakten”, trots att dess villkor inte skulle ha gällt Storbritannien; och i januari 2013 aviserade en folkomröstning om att stanna kvar i eller lämna EU i det tal han höll tal vid Bloombergs högkvarter i London. Detta var ett försvarstal för medlemskap, men han fullföljde aldrig med ett samlat försök att påverka opinionen inom partiet eller landet till förmån för EU – till synes ovillig att konfrontera Europaskeptikerna.

Och när Cameron under sommaren 2014 insåg att det inte gick att stoppa Jean-Claude Juncker från att bli ordförande för Europeiska kommissionen beslöt han sig för att, med en av hans rådgivares ord, ”gå under med flaggan i topp” – hellre än att acceptera det oundvikliga och träffa en överenskommelse som kunde ha givit Storbritannien eftergifter i utbyte. Vid det tillfället hotade han några andra ledare att om han blev tvungen att anta Juncker skulle han kanske komma att rekommendera ett nej i kampanjen inför folkomröstningen. Sådana hot går vanligtvis inte hem i andra europeiska huvudstäder.

De europeiska premiärministrarna inser att Cameron vill avvärja hotet från United Kingdom Independence Party (UKIP), hålla ihop de konservativa och vinna valet. Men de anser att han är så inställd på den kortsiktiga partipolitiska taktiken att han inte tänker igenom de långsiktiga konsekvenserna.

De beklagar också hans ”affärsmässiga” sätt att gripa sig an den europeiska politiken och säger att han talar med andra ledare om specifika problem men inte satsar tid på att bygga långsiktiga förhållanden. Detta gör att han har få goda vänner i de andra huvudstäderna. Många konservativas EU-fientliga retorik har inte heller direkt förbättrat Storbritanniens varumärke, det är nu så förgiftat i stora delar av Europa att till och med politiker som håller med London i specifika frågor ofta inte vill medge detta offentligt.

Cameron är, verkar det som, inte beredd att tala om fördelarna med EU- medlemskapet tills han har vunnit valet, förhandlat fram en ny överenskommelse med sina partner och sedan lanserat en folkomröstningskampanj. Men även om han på något sätt lyckas nå fram till en överenskommelse som han tror att han kan sälja till det brittiska folket är strategin att vägra tala för Europa ända till sista minuten riskabel. För det första kommer många andra regeringar inte vilja ­samarbeta med Cameron om att reformera EU förrän han talar positivt om Europa. Och, för det andra, kan det brittiska folket vi det laget, år 2017, vara så fientligt inställt till EU att de kommer att rösta för att lämna EU – vad premiärministern än säger under folkomröstningskampanjen.

Hur befängd den brittiske premiärministerns taktik än må verka, finns det djupare, strukturella krafter som drar de brittiska öarna bort från kontinenten. Storbritannien har under lång tid varit ett av de mest Europaskeptiska länderna inom EU, på grund av geografin, som har placerat landet i utkanten av Europa; historien, och särskilt åsikten bland många britter att de, i motsats till de flesta på kontinenten, hade ett ädelt andra världskrig; ekonomin, och i synnerhet den allmänna uppfattningen att sedan mitten av 1990-talet har den brittiska ekonomin (med undantag för åren 2010–13) presterat bättre än stora delar av resten av Europa; samt till slut de brittiska medierna, av vilka stora delar har framställt EU i ett negativt sken under de senaste årtiondena.

Men britterna har utan tvivel blivit ännu mer desillusionerade vad gäller Europa under de senaste åren. I Storbritannien, liksom i stora delar av Europa, har etablissemangsfientliga, globaliseringsfientliga, invandringsfientliga och EU-fientliga känslor växt, särskilt efter det att finanskrisen slog till år 2008.

Invandringen är den absolut mest framträdande frågan inom den brittiska politiken. Opinionsundersökningar visar att britterna är mer fientligt inställda till invandring än de flesta andra européer. Nettoinvandringen till Storbritannien har legat på 200 000 till 250 000 människor om året sedan 2004. Under de senaste åren har den konservativa regeringen slagit ner hårt på invandringen från länder utanför Europa, och på så sätt ökat andelen migranter som kommer från EU; men denna grupp utgör fortfarande mindre än hälften av det totala antalet invandrare. Många britter anser att europeiska invandrare snyltar på socialbidrag och skapar brister inom samhällstjänster som sjukvård, bostäder och utbildning. Det finns inte mycket egentliga bevis för att stödja dessa påståenden, men Nigel Farage, ledaren för UKIP, har på ett smart sätt flätat samman de två frågorna invandring och EU-medlemskap. På ett sätt har Farage rätt: Storbritannien kan inte helt kontrollera sina gränser utan att lämna EU.

Farage – en slipad, slagfärdig, underhållande politiker – är en övertygande kritiker av EU. Det är även Boris Johnson, den konservative borgmästaren i London, som också är en slipad, slagfärdig, underhållande Europaskeptiker (Johnson har inte formellt tagit ställning mot EU-medlemskap, men stöder kvoter på EU-migranter, vilket kan betyda att när folkomröstningen börjar närma sig måste han argumentera för att Storbritannien skall dra sig ur EU). Samtidigt säger de brittiska politiker som är för EU generellt sett mycket lite om Europa, eftersom det är ett impopulärt ämne. De som faktiskt talar för EU, som ledaren för liberaldemokraterna Nick Clegg, är inte lika effektiva på att kommunicera som Farage och Johnson.

En annan anledning bakom uppsvinget för den brittiska europaskepticismen är eurokrisen. Trots att risken för att euron skall haverera har minskat sedan 2012 associerar britterna fortfarande euron med hög arbetslöshet, dålig tillväxt, samhälleliga oroligheter och hätska gräl. Problemen med euron har hanterats av ledare som har förefallit inkompetenta – och eftersom det är samma människor som styr inom EU har eurokrisen givit hela EU dåligt rykte.

Bland folk inom den brittiska eliten, om än inte den bredare allmänheten, är det särskilt en aspekt på problemen med euron som har ökat Europaskepticismen. Eurokrisen kan bara lösas, anser många brittiska analytiker och politiker, genom en utökad integrering av styrningen av eurozonen – antingen genom hårdare skatteregler, utökad kontroll över den ekonomiska politiken eller att skapa system som omfördelar tillgångar från rikare till fattigare länder. Om den analysen är korrekt kommer en mer integrerad eurozon en dag att framträda som ett enda block inom EU:s beslutsfattande; detta skulle kunna inverka på bredare EU-frågor såsom reglerna för den inre marknaden. Då skulle läget för länderna som beslutar sig för att inte gå med i euron, som Storbritannien och Sverige, bli mycket osäkert: de kan komma att uppfatta sitt inflytande i det större EU med 28 länder som förminskat.

Överallt i USA och Europa blir människor alltmer skeptiska gentemot politiska eliter. EU:s problem är att de överstatliga institutionerna verkar ännu mer avlägsna och obegripliga än de inte särskilt omtyckta nationella institutionerna. Britterna har blivit särskilt desillusionerade av sin politiska klass. Skandaler med ersättningar till parlamentariker har skadat de brittiska politikernas rykte. Samtidigt har alla artiklar om hur institutionerna i Bryssel slösar bort skattebetalarnas pengar, ibland sanna och ibland osanna, orsakat stora skador på EU:s rykte.

I en folkomröstningskampanj kommer stora delar av etablissemanget, och i synnerhet industriledarna, att argumentera för att Storbritannien skall vara kvar inom EU. Men man bör förhålla sig skeptisk till det brittiska etablissemangets förmåga att forma opinionen. År 1975, när britterna senast röstade om EU-medlemskap, var folk mycket mer undfallande, och mer beredda att följa råden från eliterna inom politiken, näringslivet och medierna – som då nästan utan undantag var för EU. Dagens eliter är mycket mindre sympatiskt inställda till EU, och mycket mindre respekterade.

Så Storbritannien kan komma att lämna klubben. Att göra det skulle innebära en katastrof för den brittiska ekonomin. Regeringen skulle väl förhandla fram något slags frihandelsavtal med EU, som ger brittiska företag viss tillgång till de europeiska marknaderna, på villkor att Storbritannien accepterar de flesta av dessa marknaders regler och normer utan att få rösta om dem. Den brittiska ekonomin har naturliga styrkor – som finansiella tjänster, bioteknik och universiteten – och breda kontakter med andra delar av världen som inte skulle försvinna i och med en ”Brexit”.

Men det skulle innebära ekonomiska kostnader för Storbritannien, framför allt i fråga om minskad tillgång till den inre marknaden, mindre direktinvesteringar från utlandet och landet skulle stå utanför tidigare och framtida frihandelsavtal som förhandlats fram av EU. Dessutom, om Storbritannien lämnar EU så kommer det att ske på grund av en fientlig inställning gentemot invandring, vilket betyder att den regering som styr landet efter en ”Brexit” skulle bli tvungen att införa striktare kontroller; på lång sikt skulle detta försämra den ekonomiska tillväxten.

Utanför EU skulle Storbritannien också ha mindre förmåga att påverka hur världen är organiserad, till exempel inom internationella förhandlingar om finansregleringar, klimatförändringar och säkerhet. EU är en stor makt inom otaliga internationella förhandlingar och organisationer, på grund av sin storlek och sitt ekonomiska inflytande. Ett ensamt Storbritannien skulle ha mycket mind­re att säga till om.

En ”Brexit” skulle skada EU på åtminstone fem sätt. För det första skulle Europas möjlighet att spela en betydande roll inom utrikes- och försvarspolitiken minska. Storbritanniens diplomatkår och stridskrafter står inte någon efter inom EU. Tony Blair var ju, tillsammans med Jacques Chirac, den som lade grunden för EU:s försvarspolitik 1998. Camerons regering har dragit ut på beslutet om att stärka EU:s roll inom försvarsfrågorna, men under mer gynnsamma ­förhållanden skulle Storbritannien återigen kunna leda inom detta område. Även den nuvarande regeringen har från tid till annan spelat en konstruktiv roll inom det utrikespolitiska området i EU, till exempel under kärnenergiförhandlingarna med Iran. Sett från andra kontinenter skulle ett EU utan Storbritannien – och ett av de två länderna med en permanent plats i FN:s säkerhetsråd – vara svagare.

För det andra är britterna de varmaste förespråkarna av marknadsekonomin inom EU. En brittisk kommissionär, Arthur Cockfield, arbetade tillsammans med Jacques Delors för att skriva programmet för den inre marknaden. Britterna bidrog till Lissabon­målen för ekonomiska reformer, verkade för begreppet ”ägarskapsåtskillnad” (att skilja leverans- och produktionsverksamhet från nätdrift) som har utformat EU:s energi- och transportmarknader, och driver nu på för att liberalisera tjänstesektorn. De kämpar för frihandelsavtal med andra delar av världen. Utan Storbritannien skulle EU vara mer protektionistiskt, både internt och gentemot omvärlden.

För det tredje skulle ett brittiskt utträde försvaga de trans­atlantiska banden. General de Gaulle konstaterade att Storbritannien var USA:s trojanska häst i Europa. Han hade rätt i så måtto att USA under lång tid har litat till att britterna skall knuffa andra européer i riktning mot en mer hållfast utrikespolitik, marknadsekonomi och närmare samarbete med Washington. Under de senaste åren har Washington fokuserat mer på Tyskland, med tanke på dess växande ställning i Europa. Men det finns fortfarande betydande samarbeten inom försvars- och underrättelsefrågor mellan Storbritannien och USA, för att inte tala om otaliga ekonomiska, sociala och kulturella band. En ”Brexit” skulle innebära att USA och EU får sämre förmåga att förstå varandra och göra det mer sannolikt att de glider ifrån varandra.

För det fjärde har Storbritannien haft positiv inverkan på politiken inom rättsliga och inrikesfrågor (RIF) – trots att man valt att stå utanför stora delar av den. Under dess nuvarande (brittiske) chef, Mike Wainwright, har Europol blivit en mer kompetent och effektiv organisation, till exempel inom att leda paneuropeiska försök att spränga nätverk inom den organiserade brottsligheten. Den ­brittiska polisen tillhandahåller mer material till Europol än polisen i någon annan medlemsstat. Brittiska tjänstemän har också drivit på EU-samarbetet inom kontraterrorism. En ”Brexit” skulle försvaga samarbetet inom rättsliga och inrikesfrågor.

Slutligen anser många huvudstäder att en möjlig ”Brexit” är skrämmande på grund av den tyska frågan. De ”tre stora” – Storbritannien, Frankrike och Tyskland – har under lång tid utgjort varandras motvikter, och hindrat att ett land blir dominant. Men under de senaste åren har Tyskland framträtt som EU:s obestridda ledare, tack vare dess ekonomiska styrka under eurokrisen, Frankrikes minskande inflytande, Storbritanniens introspektion och – senast – den viktiga roll som Angela Merkel har spelat under krisen i Ukraina. En ”Brexit” skulle göra den tyska hegemonin ännu mer uttalad – något som inte bara skulle oroa fransmännen, italienarna och många mindre länder, utan också tyskarna själva. Många nyckel­personer i Berlin vill inte vara beroende av Paris som sin enda möjliga partner att leda EU. Trots att de i allt större utsträckning ser på Warszawa som en viktig allierad vill de att britterna skall utgöra en motvikt mot de andra ledande länderna.

Trots att många europeiska ledare anser att EU skulle bli sämre utan Storbritannien är det få som ser en ”Brexit” som katastrofal. Så britterna får inte begära för mycket som priset för att stanna kvar, i så fall kommer de att bli besvikna.

Populärt

Amnesty har blivit en aktivistklubb

Den tidigare så ansedda människorätts­orga­­­nisa­tionen har övergett sina ideal och ideologiserats, skriver Bengt G Nilsson.

Bengt G Nilsson Samhälle 2025 2

David Camerons strategi för att hålla kvar Storbritannien inom EU har problem. Taktiken han för närvarande använder gör det svårt för honom att manövrera resultatet av folkomröstningen till förmån för medlemskap. Om han vinner valet (vilket verkar möjligt då det här skrivs) och går vidare med sin planerade folkomröstning, kan han fortfarande lyckas hålla kvar Storbritannien i klubben – men bara om han ändrar kurs. Han måste:

• Plädera för EU, vilket innebär att utmana det egna partiets Europaskeptiker. Detta skulle hjälpa till att återupprätta Storbritanniens varumärke i Europa.

• Anstränga sig mer att bygga vänskapspakter och hitta allierade bland de andra medlemsstaterna. Cameron måste bli mindre ”affärsmässig” – och dessutom säga åt sina ministrar och högsta tjänstemän att resa mer till andra huvudstäder.

• Ställa blygsamma reformkrav, hellre än att ta i för hårt. Reformtankarna måste hållas inom det möjligas sfär, så att han kan hävda ”framgång” efter en omförhandling.

• Visa ledarskap i Europa. Andra länder skulle välkomna brittiska initiativ inom områden där Storbritannien har expertkunskap, såsom den inre marknaden och handels-, försvars- och utrikes­politiken, samt energi- och klimatfrågor.

• Bete sig på ett klubbaktigt sätt. Klubbar har inte bara regler utan också seder. EU:s seder innebär att när en klubb har ett problem borde man engagera sina partner artigt och konstruktivt, hellre än att smälla i bordet. Ibland förstår Cameron detta: i fjol arbetade han effektivt för att få fram ett avtal om att krympa EU:s utgifter under den nästa sjuåriga budgetcykeln. Men att hota andra ledare åstadkommer sällan någonting.

Om Cameron följde dessa råd skulle han kunna hålla kvar Storbritannien inom EU. Men i november 2014, då detta skrivs, visar han få tecken på att göra det.

Charles Grant är Director vid The Centre for European Reform

Översättning: Martin Peterson