Också Sverige har varit och är i högsta grad en del av detta system. I själva verket har det varit en grundförutsättning för en gynnsam ekonomisk och annan utveckling, som vi har kommit att vänja oss vid under lång tid, och kanske ta för given. Bland de bärande elementen finns marknadsekonomins principer, maktdelning, rättssamhället, och de mänskliga rättigheterna i bred bemärkelse, det vill säga: i grunden den västliga modellen, samt en uppsättning internationella institutioner skapade efter andra världskriget.

Resultatet har blivit globaliseringen, stadd i ständig förändring, och idag som bekant utmanad från olika håll. Inte bara i flera av kärnländerna i väst, utan också och kanske framförallt av stater utanför den västliga sfären. Systemets grundvalar liksom USA:s roll i detta är omgivna av större frågetecken än på länge. Färdriktningen för den amerikanska utrikespolitiken är således inte bara en akademisk fråga vare sig för Sverige eller för något annat land.

Mot den bakgrunden kan det konstateras att ett par tankeväckande böcker i ämnet publicerats av två tungviktare i amerikansk utrikespolitisk debatt, båda från den så kallade realistiska tankeskolan: Dels A World in Disarray av Richard Haass, för närvarande chef för tankesmedjan Council of Foreign Relations, och med många år på centrala positioner i tidigare republikanska administrationer. Dels Mission Failure av Michael Mandelbaum, professor vid John Hopkins-universitetet i Washington. De två böckerna skärskådar fundamenta i amerikansk utrikespolitik. Infallsvinklarna är olika, men slutsatserna leder i stort i samma riktning.

Mandelbaum går igenom politiken under perioden 1993–2014, medan Haass tar ett bredare grepp kring frågor som rör det internationella systemet och dess framtid. Författarna resonerar kring USA:s intressen och roll i världen. I synnerhet Haass framställning kan ses som en genomgång av hur ett insnävat amerikanskt åtagande med utgångspunkt i en bibehållen internationalism skulle kunna se ut. Båda konstaterar att nya förutsättningar råder i internationell politik, till den grad att det är befogat att tala om ett systemskifte.

Vari består detta? I det faktumet att de globala utmaningarna idag är sådana att inget enskilt land, inte heller USA, kan bemästra dem på egen hand. USA har varken förmågan eller viljan att spela den roll som det gjorde under efterkrigstiden. Finanskrisen 2008, med det finansiella systemet i USA som epicentrum och källa, var den enskilt viktigaste händelse som satte punkt för post-kalla kriget-perioden. De senaste amerikanska administrationerna begick därtill en serie misstag, vilket har förvärrat situationen.

Särskilt Mandelbaum fördjupar sig i dessa. Centralt för hans tes är att USA efter 1993, från att ha varit inriktat på amerikanska säkerhetspolitiska kärnintressen i form av försvaret av det egna territoriet och upprätthållandet av en rad alliansåtaganden, utan egentlig intern debatt övergick till att rikta in sig på att utvidga den västliga samhällsmodellen, politiskt och ideologiskt. Från att ha fokuserat på vad andra länder gjorde utanför sina gränser började man lägga stor vikt vid vad de gjorde på hemmaplan.

Washington ägnade sig under flera på varandra följande presidenter – Clinton, G W Bush, Obama – åt att försöka omvandla institutioner, värderingar och handlingsmönster i ett stort antal länder, däribland Kina, Ryssland, Irak och delar av Mellanöstern, Somalia, Afghanistan, Haiti, Kosovo och andra. Visserligen har åtskilliga administrationer dessförinnan också försökt att styra utvecklingen i andra länder, men aldrig tidigare som huvudfokus. USA spenderade en stor del av sin makt på den geopolitiska motsvarigheten av lyx, enligt Mandelbaum: omvandlingen av andra länders interna förhållanden. Istället borde man ha fokuserat på det som var centralt för amerikansk säkerhet, nämligen att bibehålla det gynnsamma internationella läge som uppstod efter kalla krigets slut, med en inte total men dock frånvaro av säkerhetspolitisk rivalitet mellan stormakterna inom ramen för en amerikanskt präglad arkitektur. Eller annorlunda uttryckt: att förvalta den amerikanska segern i kalla kriget med försiktighet.

Politiken misslyckades kort och gott, säger Mandelbaum. USA lyckades militärt, men misslyckades politiskt. USA hade mer makt än någonsin, men uppnådde mindre än någonsin. Medan exempelvis Kina och Ryssland bedrev aktivt och hårt motstånd, saknades i många andra länder helt enkelt förutsättningarna för att åstadkomma så omvälvande förändringar. Om det är familje- eller andra typer av informella band som utgör grunden för överlevnad i ett samhälle, kan inte opersonliga institutioner av västligt snitt utan vidare införas utifrån. Föreställningarna om vad USA och andra likasinnade kunde åstadkomma saknade helt enkelt grund i verkligheten.

Haass uttrycker sig försiktigare än Mandelbaum, men innebörden av kritiken är ungefär densamma. Båda pekar på Irakkriget 2003 och Natoutvidgningen som två särskilt stora amerikanska misstag. Angreppet på Irak av vid det här laget uppenbara skäl, och Natoutvidgningen, som av Mandelbaum utnämns till det värsta beslutet av dem alla, eftersom det, enligt honom, gjorde Ryssland till det antivästliga land det idag är. Drivkrafterna bakom Natoutvidgningen beskrivs som inrikespolitiska, utan någon nära koppling till USA:s egentliga utrikespolitiska intressen enligt ovan. Det var stödet från väljargrupper med rötter i Öst- och Centraleuropa i amerikanska nyckelstater som sattes i centrum.

Här kan konstateras att sådana synpunkter strängt taget avspeglar den ena sidan i den debatt som fördes i Washington också när det begav sig. Förvisso fanns det starka inrikespolitiska drivkrafter bakom Natoutvidgningen, men med i bilden fanns också tungt vägande utrikespolitiska överväganden. I denna vågskål låg det faktum att en framtida gråzon i det ryska närområdet, mellan Ryssland och Tyskland, i sig ansågs kunna bli en källa till instabilitet, eftersom det skulle sända signaler som kunde missuppfattas eller utnyttjas av Ryssland. USA skulle i så fall under alla förhållanden riskera att dras in i en kris. Att neka väl kvalificerade länder medlemskap av geopolitiska hänsyn vore i sig ett ställningstagande, som skulle ha gått på tvärs mot hela det amerikanska åtagandet under kalla kriget.

Enligt de resonemang som fördes var Natoutvidgningen under alla förhållanden framförallt en politisk, inte militär, utvidgning. I mångt och mycket handlade övervägandena hos berörda om att möjliggöra ett bibehållet starkt amerikanskt engagemang i det framtida Europa, inklusive en bibehållen amerikansk garanti för den europeiska säkerhetsordningen. Detta är ju något som aldrig kan tas för givet, inte i det omstöpningsskede som inträffade efter kalla kriget, inte heller idag. Utvidgningen blev möjlig eftersom det uppstod en allians mellan dem i Washington som tänkte i inrikespolitiska termer och utrikespolitiskt inriktade befattningshavare som ville skydda de starka banden mellan USA och Europa.

Författarna konstaterar också själva att det inte går att veta hur Ryssland skulle ha utvecklats i frånvaro av en utvidgning. Däri ligger den största svagheten i deras resonemang, som särskilt i Mandelbaums version inte heller lämnar något utrymme för mindre länders perspektiv. Att hävda att Natoutvidgningen var en större utrikespolitisk katastrof än Irakkriget 2003 framstår nästan som udda. Slutligen är det inrikespolitiska faktorer som har varit avgörande för den ryska utvecklingen. Haass konstaterar att den ryske presidenten har infört ett personligt styre, med långt större manöverutrymme än vad ledarna under Sovjettiden någonsin hade.

När det gäller den av Mandelbaum kritiserade politiken att sprida den västliga samhällsmodellen, har den byggt på arbetshypotesen att länder som gör sig beroende av globaliseringen och anammar dess institutioner blir mindre benägna att utmana systemet, militärt eller på andra sätt. Möjligen är det för tidigt att helt avvisa den teorin, trots alla befogade frågetecken. Det återstår strängt taget att se vilka de långsiktiga effekterna av staters fördjupade deltagande i den internationella ekonomin är. Att svårigheterna för västliga institutioner att snabbt få fäste i nya miljöer har underskattats, står nog däremot klart.

Hur ser då nästa fas i internationell politik ut? Haass tar, liksom Kissinger, sin utgångspunkt i begreppet ”ordning”. Begreppet som sådant, konstaterar han, är neutralt. En ordning kan vara stabil, men den kan också vara instabil. En stabil ordning uppstår inte av sig själv, den måste skapas och upprätthållas.

Haass avvisar föreställningen att utvecklingen globalt trots allt går åt rätt håll, givet bred ekonomisk tillväxt, fattigdomsminskning, fortlöpande teknologiska framsteg och annat. Trenden är, tvärtom, nedåtgående, mot minskande ordning. Stormaktsrivaliteten växer, Mellanöstern slits sönder av inre motsättningar, EU har försvagats samtidigt som dess säkerhet utmanas av Ryssland, Kina pressar USA i Asien, där Nordkorea bidrar till att öka oförutsägbarheten. Vartill kommer klimatförändringar, spridning av massförstörelsevapen, globala hälsohot, den ökade användningen av cybersfären för negativa syften, terrorism, fördjupad fattigdom, flyktingströmmar och så vidare.

Hur står sig de globala institutionerna från efterkrigstiden? Dåligt, menar Haass. Det finns inte längre något samförstånd om grundprinciperna för de internationella relationerna. Inte heller finns det en otvetydig maktbalans, vilket öppnar upp för utmanare, särskilt i regionala sammanhang. Den kalla verkligheten är, säger han, att en bred samsyn saknas när det gäller vad som bör göras, av vem, och på vilket sätt gemensamma beslut skall fattas. Efterkrigstidens ordning byggde på staters suveränitet, men har inte förnyats, vilket gör att den institutionella beredskapen att hantera globaliseringens alla utmaningar är svag.

Mandelbaum ägnar inte särskilt mycket tankemöda åt FN, Haass något mer. Förhoppningarna på FN har aldrig varit realistiska, och är det än mindre idag, säger han. Ingen stat är faktiskt beredd att frånträda sina nationella intressen, oavsett vad FN säger, och internationell rätt har tenderat att få störst genomslag där minst står på spel, och vice versa. FN:s legitimitet brister helt enkelt, och förmågan att skapa verkningsfull konsensus i konfliktfyllda och komplexa frågor är begränsad. Som plats för möten och förtroliga diskussioner mellan stater har världsorganisationen däremot haft sitt värde. Beskrivningen av FN är visserligen ofullständig, men i stora delar korrekt.

Vad bör USA göra? Haass utgår från att en stor del av uppgiften att försöka tillhandahålla en grundläggande global ordning även under kommande årtionden faller på USA, helt enkelt eftersom ingen annan stat har förmågan. Men även om USA under flera årtionden förblir världens mäktigaste land, är det samtidigt sämre rustat än på länge. Också USA befinner sig ”i oordning”, ekonomiskt och politiskt. Det kräver långsiktiga, korrigerande åtgärder inrikespolitiskt, liksom ”geopolitisk återhållsamhet”. Den amerikanska politiken bör i långt större utsträckning bestämmas av utrikes- och säkerhetspolitiska kärnintressen, i mindre utsträckning av vad andra länder gör inom sina egna gränser, däribland graden av demokrati.

Samtidigt innebär globaliseringen att den traditionella, nationalstatsbaserade realismen måste uppdateras, för att bättre svara mot en värld där det ömsesidiga beroendet växer. Få ting har numera enbart lokala konsekvenser. Suveränitet behöver fortsatt bygga på gränsers okränkbarhet, men omdefinieras till att inkludera inte bara rättigheter, utan också skyldigheter ifråga om sådant agerande som påverkar andra.

Haass kallar detta för ”sovereign obligation” – ungefär suveräna staters skyldigheter mot andra stater och folk. Denna begreppsmässiga innovation kan nog sägas avspegla en förskjutning som i varje fall delvis tycks har börjat inträffa, exempelvis när det gäller handel och klimat. Multilateralismen behöver, fortsätter han, bli mer flexibel till formen, beroende på vilken den aktuella frågan och deltagarkretsen är. Pragmatismen bör styra. Det gäller även USA:s relationer till andra länder – fasta allianser kanske inte är ändamålsenliga när ett visst land är samarbetspartner ena stunden, motståndare den andra. Han verkar förespråka en tilltagande ad hoc-isering av USA:s utrikesförbindelser.

Värdet av A World in Disarray och Mission Failure ligger i alla händelser inte bara i den inblick de ger i amerikansk utrikespolitisk debatt, på det sätt den förs i Washington, utan också i påminnelsen om att det internationella systemet befinner sig i en på många sätt dramatisk förändringsfas. Mycket starka krafter är i rörelse: ekonomiskt, socialt, politiskt och militärt. Ingen av böckerna behandlar specifikt den nuvarande administrationen, eftersom perspektiven är långsiktiga. Dock står de sig väl också i den korta tidsramen. Haass framåtblickande resonemang är skissartade, och han är naturligtvis inte den ende som funderar över framtiden för amerikansk utrikespolitik. Men han beskriver en utveckling som leder bort från idag kända grundvalar till ett läge med, allra minst, minskad förutsägbarhet och institutionell stadga i internationell politik. Inget för den nervöst lagde.