VETENSKAP       BILDNING       TRADITION

Sök på axess.se

Sök i
Sortera

Frizon

Vart har makten tagit vägen?

Av PJ Anders Linder

Under lång tid har makt läckt iväg från riksdag och regering och den makt som finns kvar nyttjas inte till att ta hand om de väsentligaste uppgifterna.

För en tid sedan såg jag någonstans i mina strida elektroniska flöden att LO-ekonomerna kallade till möte för att presentera en rapport. Det blev en aha-upplevelse. Inte för att jag hajade till, utan för att jag inte gjorde det. Nätet bågnar av uttalanden, pressmeddelanden och inbjudningar, som pockar på uppmärksamhet, och LO-utspelet tog plats som ett av alla i denna väldiga mängd. Jag såg det inte som något att lägga märke till särskilt, och det var just vad jag lade märke till.

Det brukade vara så annorlunda. Under min uppväxt, utbildningstid och tidiga yrkesliv var LO en maktfaktor av högsta dignitet och LO:s ekonomer tungviktare i offentligheten. När de uttalade sig hörde väldigt många på väldigt noga. Inte i första hand därför att analyserna och förslagen var de vassaste som fanns att tillgå – jag har inget skäl att tro att kvaliteten är lägre idag – utan därför att de hade den pondus som kommer av att man företräder en organisation med vittgående möjligheter att förändra inte bara samhällsdebatten utan samhället självt. Dels genom den fackliga makt som organisationen besatt på egen hand, dels genom det intima samarbetet med det statsbärande partiet.

Det var alls ingen orealistisk tanke att ett utspel från en LO-ekonom efter ett tag skulle ha förvandlats till ett krav som hela LO stod bakom och ännu lite senare till socialdemokratisk politik och propositionstext. Praktexemplet är löntagarfonderna som vandrade just denna väg från LO-ekonomen Rudolf Meidner till LO-kongressen och LO-ordföranden Gunnar Nilsson och vidare till partiledaren och statsministern, som efter valet i september 1982 åter var samma person.

SAP, LO och ett mindre solsystem av sidoorganisationer, från ABF och Unga Örnar till Folkets hus-rörelsen och PRO, utgjorde vad kritiker ofta kallade ”Maktapparaten” efter titeln på en bok av Uppsalaprofessorn Erik Anners. Ordet utsades med ilska men också med bävan och uppgivenhet, för det fanns en utbredd känsla i det andra Sverige – det som inte kände sig befryndat med Maktapparaten – att man visserligen kunde streta emot och ifrågasätta vad apparaten eftersträvade, men att den i slutänden ändå skulle få sin vilja fram.

Även bland människor med borgerliga sympatier hade många kapitulerat för föreställningar om den historiska nödvändigheten och innerst inne kommit att misstänka att man befann sig på historiens förlorande kant och att det var Maktapparaten som hade moral och vetenskap på sin sida. Carl-Johan Westholm har träffande talat om ”borgerlighetens diskreta skam”. Men det handlade också om handfasta erfarenheter av valförlust på valförlust, motgång på motgång, och slutligen om att Maktapparaten verkligen var ett välorganiserat och resursstarkt maskineri. Man utövade lagstiftnings-, reglerings- och beskattningsmakt via det socialdemokratiska partiets ministerposter och riksdagsmandat. Man hade opinionsbildnings- och löneförhandlingsmakt via LO, och dessutom drev man egen ekonomisk verksamhet i stor skala med Kooperativa förbundet som en av landets allra tyngsta aktörer. Inte ens under de borgerliga regeringsåren 1976–1982 ändrade de nya rorsmännen kursen speciellt många grader. De hade varken självförtroende eller kraft nog att insistera på mer grundläggande förändringar, och de maldes ned av ovillighet i en förvaltning och en organisationsvärld som utgick från att makten var tillfälligt utlånad och att det riktiga styret snart skulle återvända.

Hegemonin som faktum och föreställning sprang ur Maktapparatens styrka men också ur hur den samspelade med och hade givit form åt konstitution och kultur. Fokus i diskussionen om demokrati låg på folkstyret som maktutövning snarare än som kontroll av makten och skydd gentemot den. Inställningen fick sitt kanske tydligaste uttryck i 1974 års regeringsform, så präglad av övertygelse om majoritetens moraliska värde, lagen som redskap i samhällsförändrande lagstiftares hand och skepsis inför medborgerliga fri- och rättigheter. Sverige seglade i sin egen sjö, makthavare mötte få restriktioner och det fanns en stark övertygelse om samhällets styrbarhet och den sociala ingenjörskonstens förmåga. Staten fungerade som motor i ett förändringsarbete uppifrån, som satsade på storskalighet och enhetlighet och där det fanns föga utrymme ens för eget oliktänkande som av bildningsvännen Alf Ahlbergs eller den frihetlige kooperatören Anders Örnes slag.

Politiken och det politiska perspektivet hade kopplat greppet om den medborgerliga fantasin och vänt människors blick mot riksdagshus och regeringskansli. Vad stort skulle ske, skulle initieras där.

Till sist började det ändå märkas känslor av osäkerhet beträffande maktens soliditet och beständighet. De kom som vinddrag: kalla och obehagliga för vissa, ljumma och vårlika för andra. På hemmaplan hade aptiten inom Maktapparaten stegrats till den grad att man började ivra för ett helt annat och i västvärlden oprövat ekonomiskt system, vilket fick det så svårväckta andra Sverige att till sist kvickna till och ta upp kampen. Samtidigt väckte ekonomins förvandling från tillväxtunder till underskottstillväxt alltmer av förundran och frågor. Från den internationella scenen kom nya, tydliga signaler om att det var både teoretiskt attraktivt och praktiskt möjligt med alternativ till ökad styrning och en ständigt växande stat. Och så skedde något mer svårfångat med värderingar och etos hos medborgarna; tacksamhet och kollektivism utmanades av växande förväntningar på eget inflytande.

Det bubblade och jäste. Gamla sanningar sattes i fråga. Hur möta detta? Regeringen gjorde vad svenska regeringar under långa tider gjort och tillsatte en utredning. Den 27 juni 1985 fick Maktutredningen sina direktiv. Initiativet kom från framtidsminister Ingvar Carlsson och var mycket ambitiöst. Utredningen fick ett omfattande uppdrag, rejält med resurser och hela fem år på sig att arbeta. I direktiven påpekades att solidariteten i samhället skulle kunna undermineras om inflytandeformerna blev fler, demokratin mer diffus och sambandet mellan maktutövning och levnadsvillkor blev mindre uppenbart.

Under ledning av Olof Peterson producerade Maktutredningen skrifter så tryckpressarna glödde. Yvonne Hirdmans delrapport Att lägga livet till rätta om social ingenjörskonst i svensk familjepolitik väckte stor uppmärksamhet, men den riktiga dynamiten detonerade i slutrapporten Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44). Inledningsvis angav utredarna ett antal drag som kännetecknade den dittillsvarande svenska modellen – centraliserade avtalsrörelser, samförstånd, ”det starka samhället”, likhet, expertstyre, korporatism och centralisering – varefter man konstaterade att snart sagt samtliga var satta under tryck. Förändrade produktionsförhållanden, internationalisering, ekonomiska kristecken, det flerkulturella samhället, decentralisering, differentiering av intressen och opinionsbildning samt politisk instabilitet underminerade i varierande grad det som varit. Sverige höll på att bli ett annorlunda land.

Regeringens direktiv uppmanade utredningen att ägna särskilt stor kraft åt maktförhållanden inom den offentliga sektorn. Instruktionerna åtföljdes men slutsatserna blev andra än dem som många antog att regeringen önskat sig. Utredarna hävdade att etablerade grepp som stordrift, standardlösningar och offentlig expansion inte längre var möjliga vägar framåt. Ytterligare skattehöjningar ansågs omöjliga, standardlösningarna förmådde inte svara upp mot medborgarnas önskemål och allt fler hade till och med börjat se den offentliga sektorn som problemet snarare än lösningen. Utredningens medborgarundersökning visade att ”många som kommer i kontakt med den offentliga sektorn känner tyst vanmakt. Områden som skola och sjukvård kännetecknas av brist på valalternativ.”

Att åtgärda detta genom att tillåta ökad mångfald skulle dock inte vara något problem ur folkstyrets perspektiv: ”Demokratin står inte och faller med staten som serviceproducent.”

Landet var enligt Maktutredningen på väg att avlägsna sig från den deltagande demokratins ideal. I allt fler sammanhang utövade medborgarna sin makt genom att överge verksamheter – arbetsplatser, offentliga inrättningar, organisationer, medier – till förmån för alternativ snarare än genom att stanna kvar, engagera sig och göra sin röst hörd. Man bytte leverantör istället för att gå på möten: exit stärktes på bekostnad av voice.

Utredarna delade inte sina uppdragsgivares oro för denna försvagning av sambandet mellan offentlig makt och enskildas villkor: ”Föreställningen att demokratin förverkligas i den mån ett enda nationellt maktcentrum kan överblicka och styra hela samhällsutvecklingen blir alltmer orealistisk.”

Regeringen Carlsson slöt inte direkt utredningen och dess slutsatser till sitt hjärta, men regeringen Bildt som tillträdde 1991 proklamerade en ”valfrihetsrevolution” för starkt ökad etablerings- och valfrihet i välfärden. Det nationella centrumet skulle plötsligt dela med sig av makten till medborgarna. Och när Socialdemokraterna kom tillbaka till regeringsmakten tre år senare satte man inte igång med massiva återställare utan lät floran av utförare fortsätta att växa utan större diskussion om vad som hände. Begrepp som mångfald, decentralisering, internationalisering och individualisering blev honnörsord i debatten. Gruppen bakom Socialdemokraternas eget ”90-talsprogram”, som publicerades 1989, drog för övrigt i flera avseenden åt samma håll som Demokrati och makt i Sverige. Rörelsen klövs i en falang som ville rädda sitt samhällsbygge genom att göra det smidigare och mer följsamt och en som inte för liv och pina ville se det nationella maktcentrumet devalveras.

Maktspridningen tilltog inte bara av ideologiska skäl. Faktiska förändringar spelade väl så stor roll. Viktigast var med all sannolikhet det svenska EU-medlemskapet, som trädde i kraft den 1 januari 1995 och innebar att beslutsmakt flyttades från riksdag och regering till EU:s olika organ. Medlemskapet innebar dessutom en inskränkning av handlingsfriheten hos vårt ”nationella maktcentrum” i så måtto att juridiken står starkare relativt politiken i EU-kulturen än i den svenska och att Europakonventionen blev del av svensk lag. Fri- och rättighetsskyddet hade redan uppgraderats en aning jämfört med det bräckliga värnet i ursprungsversionen av 1974 års regeringsform, men EU-medlemskapet gav nytt bränsle till utvecklingen.

Maktutredningen ägnade stort intresse åt ”den svenska modellen” och även på den fronten förändrades läget. I början av 1990-talet valde de privata arbetsgivarna att lämna myndigheternas styrelser och kort tid därefter avskaffades även fackföreningarnas representationsrätt. Löneförhandlingarna på huvudorganisationsnivå mellan SAF och LO övergavs och ersattes med förhandlingar på förbunds- och företagsnivå. Ett växande opinionstryck hade redan tvingat LO/SAP att överge systemet med kollektivanslutning av enskilda till det socialdemokratiska partiet. De borgerliga regeringsåren 1991–1994 och i än högre grad den åttaåriga regeringsperioden 2006–2014 gjorde slut på vitt spridda föreställningar i förvaltning, universitetsliv och näringsliv om evigt socialdemokratiskt maktinnehav. LO har fortfarande många medlemmar och nära band till ett stort och mäktigt politiskt parti, fast som Maktapparat utgör de båda en skugga av sitt forna vi. LO har devalverats från rollen som nyckelkraft i en hegemonisk maktkoalition till att fungera som en intresseorganisation bland många andra. För att ett pressmeddelande ska fånga läsares uppmärksamhet på allvar krävs numera att det har något riktigt uppseendeväckande att säga. Att det kommer från Norra Bantorget är inte nog.

Som om detta inte vore tillräckligt bidrog även hård snålblåst i form av 1990-talskrisen till att avlöva det nationella maktcentrumet, vars trovärdighet blev illa åtgången av kronförsvar, kronras, arbetslöshetschock och väldiga underskott i statens finanser. Trovärdigheten restaurerades delvis av budgetsaneringen under Göran Perssons tid som finans- och statsminister, men det skedde till priset av att regering och riksdag fick avhända sig tunga beslutsmöjligheter. Penningpolitiken lades över på en självständig centralbank, medan finanspolitiken underordnades överskottsmål, utgiftstak och andra budgetregler. De styrande politikerna återfick handlingsfriheten men bara i utbyte mot löften om att surra sig vid masten så att de inte kunde använda den.

Det var alltid en illusion att rikets maktcentrum fullt ut kunde styra samhället dit man ville. Redan under Maktapparatens och den sociala ingenjörskonstens glansdagar uppstod det oavsiktliga konsekvenser och politiska baksmällor. Men det är ingen illusion att den samhällspåverkande förmågan hos centrum har försvagats på ett avgörande sätt. Under ganska lång tid har makt läckt iväg åt många olika håll: Medborgarna fattar betydligt fler egna beslut inom välfärden och på marknader som tidigare var politiskt detaljreglerade. Privata företag får utmana offentliga producenter. Den statliga näringsverksamhet som finns kvar sköts mer som företag och mindre som myndigheter. Uppgifter som tidigare tillkom svenska staten hanteras numera på EU-nivå och av EU-organ, och rättssystemet har tagit över frågor som tidigare var förbehållna politiken. Räntevapnet står inte längre till politikernas förfogande och det finns tydliga restriktioner på hur statens budget får utformas. Öppenheten för handel och kapitalrörelser över gränserna gör det dyrbart för regering och riksdag att gå bröstgänges till väga ekonomiskt.

I den bästa av alla världar skulle denna politikens delvis självvalda, delvis nödtvungna reträtt från stora fält ha lett till att de styrande tog extra väl hand om det som är traditionella statliga kärnuppgifter och som de allra flesta tycker ska handhas av det allmänna. Men det är knappast någon allmän uppfattning att så blivit fallet. Tvärtom tycks det som om just kärnan har försummats i särskilt hög grad. Att upprätthålla yttre och inre säkerhet är de klassiska exemplen på vad även en begränsad statsmakt bör ta ansvar för och i bägge fallen finns en stark och växande kritik.

I försvarspolitiken har de styrande tagit Murens fall och Sovjetunionens upphörande till intäkt för kraftig nedrustning. Sverige är inte ensamt om att ha låtit resurserna till försvaret urholkas men politiken har gått längre än på de flesta andra håll och de ansvariga har varit ytterst sega och motspänstiga när det gällt att lägga om politiken under intryck av ett försämrat säkerhetsläge i omvärlden. Våren 2017 handlar debatten fortfarande om att skaka fram resurser som ska räcka för att klara det otillfredsställande ”enveckasförsvaret”.

I diskussionen om polis och ordningsmakt återkommer ordet ”kris” med förfärande frekvens. Antalet poliser per capita är lågt jämfört med andra europeiska länder och många väljer att lämna yrket, samtidigt som befolkningen växer snabbt. En minskande andel av brotten klaras upp och grov brottslighet som sexualbrott och skjutningar ökar. Stora delar av landet saknar lokalt förankrad och regelbundet närvarande polis.

Även gränskontroll, frågor om medborgarskap och kontrollen av vilka som vistas i landet brottas med stora problem. Våren 2016 var 144 000 giltiga svenska pass anmälda som stulna eller förlorade och fram till dess hade det varit möjligt för enskilda personer att få ut i stort sett hur många ersättningspass som helst. Det svenska regelverket vid invandring har varit mer generöst än motsvarande regler i andra europeiska länder, vilket har bidragit till att Sverige under lång tid, inte bara under den exceptionella hösten 2015, har tagit emot ett mycket högt antal asylsökande vars identitet och ålder i många fall inte har kunnat styrkas. Inte förrän påfrestningarna blev ohanterliga och skönmålningarna av läget krackelerade började de ansvariga ändra regelverket. Trycket mot Sverige är fortfarande högt och redan stora och svårlösta integrationsproblem kommer av allt att döma att bli ännu besvärligare framöver.

Ansvarsflykt från statens sida i kombination med allmän handfallenhet och ideologiska förvillelser har lett till betydande kvalitetsproblem inom skolan. Nu försöker man göra friskolorna till syndabockar, men dels går trots allt bara en mindre del av eleverna i friskolor, dels lyder dessa under samma skollag och läroplaner som den offentliga skolan. Kunskapstappet drabbar med eftersläpning även den högre utbildningen, som också lider av att ha utökats kraftigt utan att ha diversifierats eller försetts med nödvändiga resurser.

Sammantaget framträder en skarp paradox. På områden där vårt nationella maktcentrum har tappat handlingsfrihet och beslutskraft tycks läget för det mesta vara någorlunda bra. På områden där man har mycket av makten kvar råder däremot ofta krisstämning och en känsla av att utvecklingen har glidit de styrande ur händerna. Medan marknadsekonomin rullar på hyggligt och få önskar sig Televerket tillbaka går det tretton på dussinet av krisrubrikerna om kärnstatens verksamhet: Sverige kan inte försvaras mer än på någon enstaka plats under kortare tid. Inbrott hanteras av försäkringsbolag istället för polis. En allt mindre andel av brotten klaras upp. Ungdomsgäng härjar på badhus och bibliotek. Ambulanser och brandbilar möts av stenkastning. Busar och mobbare tillåts förstöra arbetsklimatet i skolan utan att mötas av snabba, kännbara reaktioner.

Snart tre decennier efter att Maktutredningen publicerade sin rapport finns en utbredd känsla av vanmakt i Sverige: en känsla av att utvecklingen på viktiga områden har gått överstyr och att ingen tycks vara kapabel att få rätsida på den igen. Sverige är för all del inte fritt från den sorts problem som Maktutredningen definierade. Men för tillfället är det ordningsförlust, osäkerhet och den otrivsel som uppstår till följd av makthavarnas kraftlöshet och oförmåga att tackla samhällsproblem som sätter sin prägel på tidsandan. Det har uppstått en känsla av allmän maktlöshet, trots att problemen i hög grad inte bottnar i att makthavarna saknar maktmedel utan att de inte vill, törs eller förmår använda den makt de har.

Olyckligtvis har många maktrelaterade förändringar i Sverige ägt rum utan att beskrivas och diskuteras i öppen dialog mellan väljare och valda. Vi vet inte riktigt vad som har hänt på vilket område. Var är makten frivilligt sönderdelad? Var har den försvunnit på ett sätt som vi inte har realistiska metoder att ändra? Var finns den kvar utan att användas som den borde? Det finns en påtaglig risk att missnöje och krav skjuter bredvid målet och riskerar att göra ont värre. Tanken kan lätt sticka iväg: Världen snurrar fortare och fortare och våra politiker har tappat greppet. De måste återta befälet! Socialisera välfärdsföretagandet! Förbjud skolval! Låt staten stimulera ekonomin med större underskott! Ta Sverige ut ur EU!

Så kan det gå, ifall det inte blir klarlagt var makten är möjlig och önskvärd att utöva med större kraft, var den egentligen aldrig har existerat respektive var det är lönlöst och rentav skadligt att försöka väcka den till liv. Och så behöver ännu en svår fråga ställas: Finns också områden där centrum har devalverats alltför mycket?

Det drar ihop sig till vanmaktsutredning. 

Mest lästa just nu

1) Det blir aldrig som förr av Edvard Hollertz

2) Grodor ur munnen av Kristoffer Leandoer

3) Brott lönar sig av Nima Sanandaji

4) Uppfriskande angrepp av Josefin Holmström

5) Formuleringarnas muntra precision av Per Wästberg

Andra som läst denna
artikel har också läst

1) Det blir aldrig som förr av Edvard Hollertz

2) Sju lappar under kudden av PJ Anders Linder

3) Det är en fråga om hyfs av Susanna Popova

4) Formuleringarnas muntra precision av Per Wästberg

5) Grodor ur munnen av Kristoffer Leandoer

NR 5 2017

Axess Magasin

Är en tidskrift inom området humaniora/samhällsvetenskap och utges av Axess Publishing AB. Tidskriftens målsättning är att fungera som en knutpunkt mellan den akademiska och den publicistiska sfären.

 

Chefredaktör: PJ Anders Linder
Redaktörer: David Andersson, Mats Wiklund, Jan Söderqvist.
Redaktionssekreterare: Katarina O’Nils Franke
Redaktionsråd: Peter Elmlund, Thomas Gür, Peter Luthersson, Nathan Shachar, Louise Belfrage
Ansvarig utgivare: Peter Elmlund

 

För att kontakta redaktionen, mejla redaktionen@axess.se.

...