VETENSKAP       BILDNING       TRADITION

Sök på axess.se

Tema

En stat i staten

Av Hans-Gunnar Axberger

Grundläggande principer som gäller för andra statliga verksamheter saknas i regelverket kring public service. SVT:s och SR:s konstitutionella ställning måste klarläggas.

Tidningsindustrin i Sverige verkar ha nått sin höjdpunkt kring 1990. Sedan dess har i vart fall upplagorna vänt nedåt. Innehållet (det redaktionella) har krympt, tabloiden har tagit över, kultur har bytts mot nöje. Länge förnekades att det skulle vara en fråga om försämrat journalistiskt utbud, men finns det någon gammal inbiten tidningsläsare som vill hävda att liv- och husorganet blivit mer innehållsrikt på senare år? Branschen kämpar med allt tuffare marknadsförutsättningar och är inte i närheten av att hitta en väg tillbaka till den lönsamhet som lade grunden för journalistikens glansdagar. Med jämna mellanrum vänder man sig till de folkvalda och vädjar om stöd. Men där finns bara torra presstödssmulor att hämta. Den marknad medieföretagen inte förmår finna kan staten förstås inte skapa. Det är inte mycket annat våra politiker – och alla vi andra – kan göra än att vänta och se vart vi förs av sökmotorer, journalistrobotar och de sociala medier som ska ersätta den borgerliga offentligheten.

Samtidigt är vårt samhälle extremt beroende av väl fungerande massmedier, eller en tredje statsmakt, om man så vill. Som jurist har jag ofta reflekterat över min professions vördnad inför lagstiftning, rättssäkerhet och oberoende domstolar och vilken biroll allt detta ändå spelar i jämförelse med det den professionella journalistiken uträttar i stort och smått. När tredje statsmaktens maskineri hostar och hackar finns det därför anledning att vara verkligt vaksam, för den som är intresserad av att demokratin fungerar.

En del av mediesystemet som är ganska oberörd av krisen är de gamla radio- och tv-medierna, public service. De har än så länge en trygg försörjning, garanterad av staten, och har i skydd av denna kunnat migrera till internet utan att behöva tänka så mycket på konsekvenserna. Deras webbplatser, där traditionell radio/tv delar det obegränsade digitalutrymmet med den sortens text- och bildjournalistik som vi annars förknippat med pressen, är nu dominerande inslag i medielandskapet. När mångfalden inom dagspressen minskar och dess lokal- och kvalitetsjournalistik trängs undan av ekonomiska realiteter kan public service-medierna därför te sig som räddningen.

Och public service är bra, på snart sagt alla de områden där den gamla dagspressen sviker. Den som vill ifrågasätta dess roll får därför räkna med rejäla mothugg. Mitt budskap, som är svårkommunicerat, går ut på att public service för att kunna bevaras måste begränsas och bli vid sin läst snarare än att sangviniskt kasta sig in i nya marknader i akt och mening att konkurrera ut kommersiella aktörer.

Under senare delen av nittonhundratalet uppstod ett uppdelat, dualistiskt mediesystem, med å ena sidan pressen och å andra sidan radio/tv i allmänhetens tjänst, ”public service”. Pressen – och sedermera även vissa radio/tv-medier – verkar på en kommersiell marknad, medan public service finansieras genom ett statligt licenssystem. Den ena delen är i den meningen fri, medan den andra styrs av det allmänna.

Pressfriheten har sina rötter i upplysningsfilosofin men fick sin specifikt svenska form genom det samhällspolitiska skeende som ledde fram till 1809 års författning och den tryckfrihetslagstiftning vi har sedan dess. Den lagstiftningen var en medveten rättslig konstruktion, skapad utifrån föreställningar om tryckfriheten som en konstitutionell kontrollmakt i medborgarnas tjänst. Även om det sena sjuttonhundratalets och det tidiga artonhundratalets många tryckfrihetsideologer förstås inte kunde föreställa sig den tidningsindustri som skulle utvecklas under nittonhundratalet, var den en förlängning av 1809 års tankar. Det går en rät och i huvudsak obruten linje från våra första tryckfrihetsförordningar till dagens pressfrihet och yttrandefrihetsgrundlagar.

Mediesystemets andra del har i stället för frihet reglering som sin naturliga utgångspunkt. Bakgrunden var erfarenheterna från telefonins barndom, då frånvaron av centralstyrning lett till praktiska problem, och från Amerika, där den fria etableringen av radiosändare resulterat i virrvarr och kakofoni. Staten grep därför, med brittiska BBC som förebild, kontrollen. Telegrafstyrelsen – sedermera Televerket – tog hand om tekniken medan ett formellt sett privat bolag – AB Radiotjänst – blev content provider, för att använda ett långt senare myntat uttryck. I praktiken rådde statligt monopol på såväl teknik som programverksamhet. Statens roll var i flera skeden av denna utveckling avgörande för att de nya medieformerna överhuvudtaget skulle utvecklas till något människor kunde ha nytta av.

Medan 1809 års författning gav pressen full frihet att utvecklas på både medborgarnas och marknadens villkor tog staten alltså huvudansvaret för radions och sedermera televisionens utveckling. Den ena sidan av det var samordning, organisation, finansiering och teknik. Den andra sidan var programinnehåll, som staten inledningsvis inte var särskilt intresserad av, men ansvaret fanns där och kunde ytterst inte tas av någon annan. Det började med allmänna fraser om folkbildning, förströelse med mera. I praktiken blev det mycket musik samt föredrag, gudstjänster och uppbyggliga program av annat sådant slag.

Tidningsindustrin, som i många år hade monopol på att förmedla nyheter i radion via Tidningarnas telegrambyrå, hade både formellt och reellt inflytande över verksamheten. Andra världskriget gjorde dock radion till ledande nyhetsmedium, och så småningom frigjorde den och därefter televisionen sig från pressen och blev det slags självständiga massmedier de idag är.

BBC gjorde en motsvarande resa och där myntades under dess gång termen public service. Den bör även betraktas som en särskild publicistisk genre, som genom journalistikens professionalisering i praktiken haft stort inflytande på den ”fria” pressens sätt att verka. Public service-företagen har med tiden för övrigt kommit att göra anspråk på att vara väl så fria, som när SVT marknadsför sig som ”fri television” i kontrast till medier som beskrivs som beroende av marknaden.

När yttrandefrihetsgrundlagen kom till 1992 var ambitionen att ge public service samma konstitutionella status som den fria pressen. Det stannade vid en halvmesyr. Formellt införlivades radio/tv med den grundlagsskyddade yttrandefriheten, men reellt bestod den statliga kontrollen. Motivet för att inte medge den för tryckfrihetsrätten grundläggande etableringsfriheten var liksom tidigare det begränsade eterutrymmet, som bara ansågs ha plats för några få sändningskanaler.

Yttrandefrihetsgrundlagen har inte ändrats på denna punkt och de uttalanden lagstiftaren senare gjort i andra rättsliga sammanhang visar att det fortfarande är det begränsade eterutrymmet som utgör det konstitutionella stödet för att inte tillåta fri etablering för radio/tv. Digitaliseringen men framförallt internet har ryckt undan stödet för denna argumentationslinje. Den räddningsplanka som ”trängsel i etern” under mer än ett halvsekel utgjort gentemot i andra delar av mediesystemet självklara anspråk på yttrande- och etableringsfrihet i radion och televisionen finns inte längre.

Därmed faller också grundlagsregleringens premiss om att yttrandefriheten ”egentligen” är densamma för public service som för andra medier – det vill säga att den enda skillnaden är de särlösningar som måste till för att hålla ordning i etern. Ska public service-företagens ställning som statligt finansierade och rättsligt särställda redaktioner upprätthållas fortsättningsvis måste det ske med stöd av nya argument, som tar sikte på innehållet i deras tjänster. Att staten särbehandlar medieföretag utifrån grunder av det slaget går dock inte ihop med den ideologi som yttrandefrihetsgrundlagarna bygger på. Det är också något man inom presstödssystemet gjort allt för att undvika, det vill säga att göra stödet beroende av medieinnehållet.

Public service är som sagt bra. Det går också att finna goda argument för att bevara radio och tv i allmänhetens tjänst som en del av mediesystemet. Det förutsätter emellertid att man gör sig av med en hel del historisk barlast från den tid då programföretagen kände behov av att försvara sig mot epitet som monopolradio och statstelevision. Kampanjen ”Fri television” var både underhållande och på sitt sätt välfunnen men samtidigt provocerande politisk i sitt avståndstagande till reklamfinansierade medier och i den meningen långt från idealen om opartiskhet och saklighet.

Att SVT ännu håller sig med denna retorik förvånar. Det gör även inslag i sfärens förhållningssätt till kritik, till exempel när Ove Joanson – i praktiken dess högste företrädare – i ett bemötande av uppenbart befogade synpunkter på bristande insyn i samband med rekryteringen av en tvivelaktig stiftelseledamot, ville förringa invändningarna med att de framförts av ”tre prominenta företrädare för Bonniertidningarna” och andra slängar av det slaget (DN 5/2 – 15). Det vore enligt min mening bättre om de höga public service-företrädarna i stället för att polemisera på den nivån – Ove Joanson är inte ensam bland programföretagens chefer om att hålla ett högt tonläge mot omgivningen – sökte samförstånd kring det gemensamma, nämligen ansvaret för att tillhandahålla medborgarna en god journalistisk mångfald.

Att det var länge sedan man behövde slipa argumenten för att motivera den nuvarande ordningens existens framgår också när 2012 års public service-utredning ”menar att det finns ett egenvärde i att det i ett demokratiskt samhälle finns en eller flera aktörer […] som är fria från statliga, ekonomiska och andra intressen och maktsfärer i samhället” (SOU 2012:59 sid 52). Visst är public service en värdefull och kanske till och med omistlig samhällsinstitution. Att beskriva den som oberoende av staten förutsätter likväl en intellektuell kortslutning; man kan inte vara mer beroende av staten än vad public service-företagen är.

Det utredningen skrev återspeglar programföretagens enligt min mening urspårade retorik om att stå utanför och ovanför alla samhällsintressen. Det leder över till konstitutionella frågor. För att vara en så betydelsefull maktfaktor som public service-företagen är i svenskt samhällsliv har de en anmärkningsvärt oklar konstitutionell ställning. När jag för ett par år sedan medverkade vid ett seminarium i Radiohuset under temat ”Hur får public service styras?” – observera ordet ”får” (inte ”kan”, ”ska” eller ”bör”) – reste jag frågan om vad programföretagen är – myndigheter eller företag? Ingendera, säger de själva. Men principiellt sett finns det ingen tredje kategori vid sidan av det privata och det offentliga. Och hur man än vänder och vrider på saken hör public service till den offentliga sektorn, inte den privata. Det följer av att det rör sig om författningsskapad verksamhet, finansierad via staten, styrd av villkor som fastställs av riksdag och regering.

Närmare betraktad visar jämförelsen med myndigheter en hel del intressanta likheter. Också myndigheter är och ska vara självständiga; ”ministerstyre” är förbjuden och ”politiker” får inte lägga sig i hur beslut fattas i enskilda fall (på ungefär samma sätt som yttrandefrihetsgrundlagen förbjuder dem att lägga sig i de enskilda radio/tv-programmens innehåll). Men i övrigt och i stort måste någon bestämma, och, som det sägs i vår grundlag, ”Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen”.

Varför public service-företagen ska vara mer oberoende av politiska beslut än till exempel domstolar är inte uppenbart. Däremot framstår frånvaron av konstitutionella regler om hur just denna del av den offentliga sektorn, som förvisso kräver särskilda hänsyn, ska styras som en påtaglig brist. Det finns fler obesvarade frågor, till exempel varför grundläggande principer som gäller för andra verksamheter inom det allmänna saknas i regelverket kring public service. Hur är det med offentlighet och insyn? Har de anställda meddelarfrihet? Vad gäller vid upphandlingar och tjänstetillsättningar? För programmen gäller krav på saklighet och opartiskhet, men hur är det med public service-företagen som sådana? Att allt inte kan regleras på precis samma sätt som för myndigheter i allmänhet är en sak, men principerna borde kunna överföras i någon form.

Behovet av att klarlägga public service-företagens konstitutionella ställning illustreras av deras expansion på webben. En myndighet skulle inte ha kunnat ändra sin verksamhet på det sättet utan stöd i författning, regleringsbrev med mera, men Sveriges Radio och Sveriges Television har genomfört sin verksamhetsutvidgning påfallande egensinnigt. När man från kulturdepartementet gjort försiktiga styrningsförsök har det mötts av högljudda protester om att grundlagen skulle förbjuda statsmakterna att lägga sig i saken, som när den så kallade förhandsprövningen av tjänster anmäldes till konstitutionsutskottet (2010/11:KU20). Mitt intryck när jag talat med mediepolitiker om detta är att de är rädda för att betraktas som obekväma i programföretagens ögon och helst underordnar sig den makt dessa representerar. Här någonstans börjar det kännas som att vi har med en organiskt framvuxen stat i staten att göra.

Allmänheten – det är vi, verkar programföretagens företrädare mena. De borde fråga sig varifrån deras uppdrag kommer. All offentlig makt utgår från folket, lyder vår grundlags första mening. Public service hör till denna offentliga makt, som förvaltas av folkets valda företrädare. Men dessa, politikerna som programföretagen kallar dem, tycks man sätta en ära i att inte vilja befatta sig med, annat än i former som är förenliga med de egna intressena.

Jag har mycket svårt att tro annat än att detta sturska förhållningssätt är en återvändsgränd. Public service har fler långsiktiga bekymmer än att deras gamla raison d’être blivit obsolet. Finansieringen är kanske det största; med anmärkningsvärd nonchalans försökte sfären via Radiotjänst (ja, licensindrivningen har fått ärva det ursprungliga programföretagets namn) kräva betalt för innehav av smarta telefoner med mera – tills Högsta förvaltningsdomstolen satte stopp för missbruket. Att finna allmänt stöd en ny intäktsmodell blir svårare för var dag som går och för varje tablåkonsument som försvinner. Kraven från andra delar av medievärlden om att få del av public service-medel lär också öka. Det är logiskt. Om tanken med statligt finansierad medieverksamhet är att gagna demokratiska ändamål av olika slag finns det inget skäl att ge de nuvarande public service-företagen monopol på det uppdraget.

I Storbritannien har en parlamentarisk utredning nyligen kommit fram till, bland mycket annat, att BBC bör eftersträva att göra mer i partnerskap med andra, att företaget i längden inte kan finansieras med licensmedel och att det är i behov av stronger governance. Bland slutsatserna finns också att BBC måste visa större transparens och att den brittiska motsvarigheten till Riksrevisionen måste ges obegränsad tillgång till BBC för att det ska kunna skapas garantier för att företaget spenderar sina pengar på ett klokt sätt. Kommittén varnar också för faran att the BBC will, by accident or design, crowd out smaller rivals and inhibit their abilitiy to prosper.

Drar man ut det senaste decenniets medie- och samhällsutveckling i tangentens riktning är det enligt min mening mest sannolika att public service, om dess ledare fortsätter på sin inslagna väg, om tio år kommer att vara ekonomiskt försvagat, verksamhetsmässigt fragmenterat och till identiteten upplöst. Jag tycker inte att det vore en önskvärd utveckling. Ett väl fungerande mediesystem är en demokratisk nödvändighet. Jag betvivlar att ett sådant hos oss kan upprätthållas enbart genom grundlagsskyddad yttrandefrihet och fria, kommersiella medier. Det behövs insatser i form av en aktiv statlig mediepolitik. Inom dess ramar har public service historiskt tjänat som demokratiskt balanserande kraft vid sidan av oreglerade medier.

Mediepolitiskt är en anpassning till utvecklingen i och för sig tänkbar, det vill säga public service får ta huvudansvaret för massmediernas demokratiska funktioner och i praktiken axla rollen som ”tredje statsmakt”. Pressen skulle i så fall lämnas åt sitt företagsekonomiska öde, såsom mindre betydelsefull från demokratisk synpunkt. En förutsättning för detta är dock att public service kan fungera likaväl i ett annat slags mediesystem som i det dualistiska. Men så är knappast fallet. Det dualistiska mediesystemets förtjänst ligger i den balans det upprätthåller mellan fria och reglerade medier. Om det inte finns ekonomiskt starka och oberoende medier vid sidan av public service kommer det att saknas nödvändiga motkrafter mot de uppenbara riskerna med statligt och politiskt styrda massmedier.

Hans-Gunnar Axberger är professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet. Han var ordförande i den senaste parlamentariska utredningen om presstödet.

Mest lästa just nu

1) Pseudovetenskap tar över i skolan av Isak Skogstad

2) När anarkin tog över av Johan Wennström

3) På besök i en utopi av Richard Swartz

4) Från bildning till kontrollkultur av Inger Enkvist

5) Bokslut över en falsk realism av Thomas Engström

NR 5 2015

Axess Magasin

Är en tidskrift inom området humaniora/samhällsvetenskap och utges av Axess Publishing AB. Tidskriftens målsättning är att fungera som en knutpunkt mellan den akademiska och den publicistiska sfären.

 

Chefredaktör: PJ Anders Linder
Redaktörer: David Andersson, Mats Wiklund, Jan Söderqvist.
Redaktionssekreterare: Catta Neuding (vik), Katarina O’Nils Franke (tjl)
Redaktionsråd: Niklas Ekdal, Peter Elmlund, Thomas Gür, Peter Luthersson, Nathan Shachar, Louise Belfrage
Ansvarig utgivare: Peter Elmlund

 

För att kontakta redaktionen, mejla redaktionen@axess.se.

...