Sverige ligger där det ligger

Den som vill förstå den politiska världen måste studera den ur så många olika vinklar, och helst samtidigt: politik, ekonomi, militär styrka, historisk erfarenhet, kultur… och framför allt aldrig glömma geografin.

Det finns gott om teorier på området. Den ”realistiska” modellen utgår från att varje stat, i brist på en allmänt omfattad och sanktionerad världsordning, är den internationella rättens egentliga subjekt och måste handla på ett sätt som dess ledare bedömer främja något slags nationellt intresse. Detta enkla rättesnöre präglar de flesta nationella beslutsfattares tänkande, men det lämnar en hel rad frågor öppna. Vad konstituerar det nationella intresset och hur ska det tillgodoses? Skillnader i storlek, militär styrka, geografi och befolkning gör att stormakter har lättare än småstater att acceptera ”realistiska” resonemang, eftersom de leder till antagandet att utgången av en intressekonflikt normalt bestäms av styrkeförhållandena.

Små och svaga stater ställer därför gärna sitt hopp till vad som i den anglosaxiska doktrinen kallas ”liberala” idéer: en förkärlek för folkrätt, bindande internationella avtal och regionala eller globala institutioner. Det är metoder som med växlande framgång prövas allt oftare i modern tid, inte sällan med stormakter som tillskyndare och garanter–dock med brasklappen att reglerna inte nödvändigtvis gäller dem själva. 1900-talets intensiva globalisering medförde under århundradets andra hälft en kraftig förskjutning av styrkeförhållandena mellan världens stater och regioner. Den enda supermakten är relativt försvagad, nya stormakter prövar sina vingar. Med tiden bör det öka intresset för folkrättsliga arrangemang och diplomatiska konsensuslösningar, även om själva osäkerheten om de nya styrkeförhållandena hittills har försvårat dem.

Globaliseringen medförde också en uppluckring av statsgränser och en ökning av antalet internationella aktörer. Insikten om detta har lett mången statsvetare att omfatta subjektorienterade, ”konstruktivistiska” teorier: förhållandet mellan stater betingas inte av materiella statsintressen utan av ett komplicerat nät av aktörer, kulturella och historiska faktorer. Sådana tankar är rimligen särskilt attraktiva för icke-statliga organisationer, opinionsbildare och missionärer, men även för politiska extremister. Kanske också för företagsledare i mindre stater som inte kan hysa så höga förhoppningar på sina regeringars förmåga att handla ”realistiskt” enligt ovan.

De här teoretiska strömningarna är snarare komplementära än ömsesidigt uteslutande. Alla innehåller de element av idealism: ”realismen” brukar ha doser av nationalism och rasism, den internationella ”liberalismen” har ett drag av utopi, och ”konstruktivismens” öppenhet för nya internationella fenomen saknar inte inslag av postmodernistiska tankebubblor.

En faktor som är viktigare än de flesta för att förstå internationell politik, och som ändå mera sällan diskuteras i den akademiska litteraturen, är geografins betydelse som förutsättning för ett lands intressen och säkerhet. Det som händer kan inte skiljas från sin omgivning: ”I rummet läser vi tiden”, skriver den tyske tänkaren Karl Schlögel.

Jag är inte säker på att termen ”geopolitik” är adekvat för detta; ordet har kommit på modet igen, fast inte alltid med ett klart definierat innehåll, och det kan användas i många olika syften. Dess brittiske upphovsman Halford Mackinder skrev 1928: ”Who rules Eastern Europe commands the Heartland; who rules the Heartland commands the World Island; who rules the World Island commands the world.” Den svenske nazisten Rudolf Kjellgren hade redan tidigare skissat begreppet Lebensraumi samma anda. Långt före dem båda hade dock den amerikanske sjökaptenen Alfred Mahan övertygat många av sina landsmän om behovet av en snabb marinstyrka som kunde sättas in var som helst i världen. Inte ens då var tanken originell: redan 1802 hade svenska och amerikanska örlogsflottor gemensamt bombarderat Tripoli i ett försök att minska sjöröveriet, tusen andra exempel att förglömma.

En av de första lärdomar som jag inhämtade som attaché i UD i slutet av 1960-talet var följande: ”Sverige ligger där det ligger.” Den insikten räckte en lång bit, även om teknologiska framsteg ständigt förändrar den geografiska bilden av både hot och möjligheter. Utgångspunkten är att vårt land har nära till stormakten Ryssland och långt till supermakten USA. Mellan oss och Ryssland ligger dessutom Finland, som i sex hundra år utgjorde ”den östra rikshalvan”.

En annan väsentlig faktor är att Ryssland har ont om varmvattenhamnar. Sådana finns bara i Stilla havet (Vladivostok), Svarta havet (tidigare Sevastopol, numera Novorossiisk) och Östersjön (numera återigen endast Sankt Petersburg). Av dessa är det bara Vladivostok som erbjuder direkt tillgång till världshaven. Från Svarta havet måste man passera både Bosporen och Gibraltar; visserligen ökade redan Sovjetunionen försiktigt sin närvaro i Medelhavet, men området kontrolleras även fortsättningsvis av Nato och det gäller i ännu högre grad den trånga och grunda passagen vid Gibraltar. För att komma ut på Atlanten via Östersjön måste ryska fartyg passera Öresund eller de danska öarna. Återstår utfarten till nordligaste Atlanten från Murmansk, som har ökat i betydelse genom att isarna smälter i Norra ishavet.

Nato har med tiden byggt en spärr över Nordatlanten, där Grönland, Island och Norge är viktiga knutpunkter. Områdets betydelse var uppenbar redan före kalla kriget. Samtidigt som Sverige föreslog ett nordiskt försvarsförbund, som tänktes föra neutralitetspolitik mellan de nya maktblocken, inledde Storbritannien – snart följt av Förenta staterna – en intensiv diplomati för att förmå framför allt Norge men även Danmark att hellre satsa på Nato. Neutralitetspolitiken hade ju inte skyddat dem från att ockuperas av Tyskland, så det är begripligt att danskar och norrmän valde Nato. Därmed fick de löfte om skydd men också vissheten att deras territorier skulle dras in i en eventuell konflikt mellan blocken från krigets första dag.

I det här sammanhanget är stormakternas intresse av svenskt territorium inte lika stort. För att ta sig fram till de nordnorska hamnarna måste en rysk armé slå sig igenom både Finland och Sverige, och det är ett mindre tilltalande alternativ än att slå ut dem från luften/rymden. För att öppna Kattegatt och Skagerrak behövs mer än att ockupera Sydsverige. Varför innehöll då de sovjetiska strategierna rutinmässigt planer också för anfall mot Sverige? Svaret ligger nog i deras försvarsbehov snarare än i deras anfallsmöjligheter. Svenska officerare talade länge om ”hangarfartyget Gotland”, och det var lätt att se att svenska skärgårdar kunde användas till att gömma ubåtar. I Moskva måste man ha tänkt samma tankar.

Vad betyder detta för våra egna vägval? Traditionellt har det varit Folkpartiet snarare än Högern/Moderaterna som har pläderat för Natomedlemskap. Socialdemokraterna och Vänstern/Kommunisterna har lika envist varit emot. Efter Berlinmurens fall har ett konsensus etablerats över partigränserna: låt oss vara så Natovänliga som folkviljan tillåter. Det är säkert nyttigt för försvarsindustrin men tills vidare irrelevant för vår nationella säkerhet. Om och när det åter blir krig i vårt närområde (en idag mycket osannolik hypotes) är det inte paktanslutning som avgör vem som skyddar vem, utan det strategiska läget.

Vilken amerikansk president skulle riskera New York för Stockholm? Och om svenskt territorium mot förmodan blev viktigt igen (som järnmalmen var för Tyskland), vem skulle bry sig om vår eventuella pakttillhörighet? I närområdet har Sverige på senare år fört en aktiv diplomati för Östersjösamarbete och samverkan i de arktiska områdena, men det har inte gällt säkerhetspolitiken annat än möjligen indirekt. Vårt land har visserligen traditionellt hjälpt västliga underrättelsetjänster med luftspaning över Baltikum men avböjt senare propåer om att ta något slags ansvar för de baltiska staternas försvar.

1989–90 fick jag tillbringa ett läsår vid Harvards berömda Center for International Affairs (CFIA) som senare fick efternamnet Weatherhead. Chef var Joseph Nye, redan då ett stort namn för sina böcker om soft power, en faktor lika viktig som militär styrka för varje furste som hoppas härska över världen eller åtminstone kunna påverka den på lång sikt. Från sin olymp såg Harvards professorer med välvilja på oss unga ambassadörer och generaler som var deras elever; vi hade ju en viss erfarenhet av världen men var inte särskilt slängda i de förhärskande teorierna.

När muren föll reste min tyska kollega genast hem till Bonn. Professorerna började utreda två frågor: ”Hur kom det sig att vi inte förutsåg detta?” och ”Hur ska vi nu motivera vår närvaro i Europa?” Själv ägnade jag resten av läsåret åt att tillämpa mina insikter i realism, liberalism och konstruktivism på samtidshistorien och försöka identifiera förutsättningarna för den atlantiska relationen. Mina slutsatser blev:

De ekonomiska styrkeförhållandena i världen hade förändrats dramatiskt sedan 1945;

Världen var fortfarande organiserad i enlighet med världskrigets resultat, och behovet av en ny struktur var brådskande;

Berlinmurens fall betydde att den gemensamma fienden hade försvunnit och att Europa kunde och borde ta ansvar för sin egen framtid;

Den bipolära ordningen hade försvunnit, och uppgiften var att ersätta den med mekanismer som passade en multipolär värld.

Sverige inträdde nu i EU, vilket förvisso var en grundläggande förändring i vår utrikespolitik. Men vårt politiska tänkande kring integrationen fortsatte i de ekonomistiska hjulspår som vi hade vant oss vid under en lång tid som associerade. Den utrikespolitiska diskussionen hade svårt att lämna gamla hjulspår. En hel del energi ägnades åt att förlänga ubåtsdebatten i det oändliga, fast många vid det laget insåg att försvarsledningen den gången hade haft dåligt på fötterna i sina traditionella ansträngningar att flytta Sveriges säkerhet västerut. Det gick trögt, därför att vårt land liksom de flesta europeiska stater minskade sina försvarsutgifter, i takt med att våra försvarsindustriella kostnader paradoxalt nog växte. En försvarsindustri som en gång var tänkt för att stärka vårt nationella oberoende hade blivit vår starkaste försvarspolitiska länk till London och Washington. Samtidigt intog svenska regeringar oavsett färg en besynnerlig hållning i den europeiska säkerhetsdebatten: de ville begränsa EU:s säkerhetsengagemang till ”Petersbergsuppgifterna” och ivrade för en lojalitet till Nato som de flesta av dess medlemsstater, åtminstone i Västeuropa, inte längre kände behov av.

USA förde under president Bush Senior en återhållsam politik som hjälpte president Gorbatjov med den första tidens smärtsamma omställning. Om Washington därefter hade gått in för att stödja den nya regimen med en ”Marshallplan” som för Västeuropa efter andra världskriget, skulle Rysslands ekonomi, inrikespolitik och förhållande till omvärlden se annorlunda ut idag. Istället flyttade Washington fram positionerna inte bara i Europa utan också i Kaukasus, Mellanöstern och Centralasien. Det fick också den viktiga konsekvensen att Nato, som efter murens fall hade mist sin motståndare, nu fann nya anledningar att fortsätta verksamheten.

Att vidga Natos ansvarsområde till områden utanför Europa var naturligtvis frestande för Washington, där man var angelägen om att fylla varje nytt eller tänkbart maktvakuum. I Moskva såg man det som en inringning, och den känslan passade utmärkt för en politisk ledning som behövde mobilisera nationell sammanhållning i svåra tider. Europa följde mer motvilligt med på vad som med rätta betraktades som en äventyrspolitik i Mellanöstern och Centralasien. Att anfallskrigen i Irak och Afghanistan stred mot folkrätten vägde inte lika tungt för statsledningar och massmedier. Men även Europa ”ligger där det ligger”, och det gör också Förenta staterna. En expansiv politik i Asien skapar fler och större säkerhets- och försörjningsrisker i det angränsande och energiberoende Europa än i det avlägsna och oljerika Nordamerika.

Vid det tredje millenniets början har geografin förändrats och globala styrkeförhållanden förskjutits. Europa och Förenta staterna står inte längre ens för hälften av världens produktion och inkomster. USA, som 1957 övertog de europeiska pretentionerna att styra och ställa i Mellanöstern, inser drygt femtio år senare att regionen är mer instabil än någonsin. Kina, Brics, de asiatiska tigrarna har fått tydligare konturer. Möjligheterna till världsomfattande multilaterala överenskommelser har minskat i takt med att behovet ökat.

Eftersom Nato sköter försvaret har EU fortfarande ingen säkerhetspolitik och därmed heller ingen utrikespolitik, fast båda är föremål för återkommande definitioner och deklarationer. Däremot har EU en viktig gemensam politik för handel och utvecklingssamarbete. Dess avtal med regioner och enskilda länder utanför Europa har blivit både ledande och stilbildande på området. Man kan anta att den konkurrensen mellan Förenta staterna och Europa kommer att öka.

Ökad internationell konkurrens hör till globaliseringens möjligheter och svårigheter. Desto viktigare att organisera den på ett rimligt sätt, och det i ett läge när världen inte längre bara har ett centrum eller ens två. Washington och Bryssel må ha överdrivna föreställningar om gemensamma intressen när det gäller säkerhet, men när det gäller lösningar på ekonomiska problem har de allt att vinna på fördjupad samverkan.

Världshandelns liberalisering har gått i stå sedan många år och det dröjer innan världshandelsorganisationen WTO kommer tillbaka. På den punkten får man hoppas att protektionismen kan begränsas regionalt. Tanken på ett transatlantiskt frihandelsavtal har nyligen lanserats på nytt. Men det finns andra problem som måste lösas snabbt. Den globala finanssektorn släpptes lös för att ta hand om överskotten från 70-talets oljekris och löpte amok några decennier senare. Den inte bara utlöste finanskrisen 2008, den utgör också ett av de viktigaste hindren för att få bukt med den ekonomiska kris som blev följden. En överenskommelse mellan USA och EU är ett nödvändigt första steg för en lösning.

Nästa steg måste bli att lägga grunden för ett mer allmänt accepterat regelverk. Den globaliserade ekonomin skapar glapp mellan olika rättsordningar. Idag är det bara några stora internationella advokatbyråer (med centra i New York och London) som har koll på läget för den internationella privaträtten. Hittills har företagen klarat sig med arbitrage, men regeringarna ligger långt efter när det gäller att få grepp om problemen. Även här har Europa och Förenta staterna fortfarande tillräckligt mycket av gemensam rättsuppfattning för att komma överens. Men det är hög tid.

Idag är ingen av de existerande internationella organisationerna rustad för att klara de här påfrestningarna. Adhoc-lösningar som G 8 och G 20 är alltför illa förberedda för att åstadkomma mer än fromma förhoppningar. Närmast till för att samla en ännu bredare krets än den transatlantiska ligger OECD, som på senare år har vidgats till flera utomeuropeiska medlemmar och borde se till att få med några till av de tunga nya aktörerna. Till skillnad från många internationella organ har OECD ett kompetent sekretariat, en fungerande rutin för möten mellan beslutsfattare och experter på olika nivåer och en avspänd mötesstil som behövs för komplicerade ämnen med stark politisk laddning.

För fyrtio år sedan ansågs Sverige som en av världens tio ledande ekonomier och inbjöds alltid när G 10:s finansministrar skulle diskutera systemets regler. Idag är vårt välskötta samhälle fortfarande respekterat och ibland rentav beundrat, men vi väger lätt i världsekonomin och vår tidvis intressanta politiska roll som relativt oberoende småstat försvann med Berlinmuren. På den nya världskartan, där nya makter mäter sig med varandra och de gamla försvagas, blir det ännu viktigare för små stater att orientera sig i sin omgivande geografi. Lösningarna kommer att finnas på regional nivå.

Många av dagens svenskar saknar känsla för vårt lands historia som en tidvis mycket aktiv del av Europa. Det är kanske ett kulturellt särdrag på gott och ont. Det forna brittiska imperiet tror sig fortfarande kunna stå på egna eller åtminstone anglosaxiska ben. Vi behöver inte frestas av sådana illusioner, och snart har inte heller vi råd att sitta på gärdsgården. Det hänger inte på eurons vara eller inte vara. Vare sig den europeiska integrationen fortsätter framåt eller råkar ut för bakslag, så är den vår enda chans. Vårt nationella intresse är otvetydigt: vi ska arbeta för en fördjupad europeisk integration, om så bara för vår egen skull. Alla kan gunås inte vara hallänningar, men vi kan och måste vara både svenskar och européer.

Peter Landelius är författare, kulturskribent och före detta ambassadör