Fastna inte i ideologistrid

Just nu pågår en livlig debatt om vinst i välfärden. Eller rättare sagt: om vinstförbud för välfärdsföretag. För när frågan ställs skarpt är det så den formuleras: Ska vinstuttag förbjudas i lag?

Det är ingen bra utgångspunkt för en diskussion om välfärdens framtid. Jag är visserligen stark anhängare av vinstförbud inom centrala delar av den offentligt finansierande välfärden, framför allt på skolans område. Men frågan om hur välfärdssektorn ska styras i framtiden handlar om så mycket mer än ägandeförhållanden.

Ett vinstförbud skulle varken föra in oss i paradiset eller lösa de viktigaste problemen. Visst är det upprörande att riskkapitalbolag flyttar svenska skattepengar till Jersey. Men det var inte ägarformerna i sig som ledde till att man vägde kissblöjor på Caremas äldreboende. Liknande fenomen återfinns inom hela den svenska förvaltningen och även inom många ideella verksamheter. Försäkringskassan har haft kvantitativa mål på hur många som ska förtidspensioneras; Svenska kyrkan har numera en ”värdegrund” och vill ”kvalitetssäkra” sin verksamhet, något man får anta har skett i samförstånd med högsta instans.

Problemet är att det inte bara handlar om ett val mellan offentligt och privat ägande. Här finns också en motsättning mellan värdedrivna och resultatstyrda verksamheter. Marknadstänkandet, idén att efterfrågan alltid är det bästa sättet att fördela resurser, är visserligen en viktig ideologisk faktor. Men för att förstå dagens problem inom välfärden måste vi också gå tillbaka till 1980-talet, då en ny era i svensk förvaltningspolitik inleddes.

Den strukturkris som drabbade västvärlden under sjuttiotalet innebar att det för första gången blev nödvändigt att göra nedskärningar i den moderna välfärdsstaten. Socialdemokraterna – som återtagit makten 1982 – gjorde det under vånda och var ytterst mottagliga för idéer som handlade om effektivisering, det vill säga åtgärder som räddade välfärden till en lägre kostnad.

På andra sidan det politiska spektrumet fanns Moderaterna som var inne i sin mest aggressivt nyliberala fas. I 1985 års val krävde de ”systemskifte” och utmålade en bild av svenskarna som bidragsberoende trygghetsnarkomaner som måste befrias från staten (alltså en helt en annan grammofonskiva än den som partiet spelar i dag).

Men kritiken kom inte bara från höger. Många medborgare var missnöjda med centralbyråkratisk maktfullkomlighet. P C Jersild skildrade en omänsklig vårdapparat i ”Babels hus” och på Sergels torg hungerstrejkade taxichauffören Folke Pudas mot byråkratiskt godtycke. SSU tyckte att folkhemmet blivit kallt och undrade vad som hänt med den gamla folkrörelsegemenskapen. Inom den offentliga sektorn ökade kritiken mot läkare, socionomer, lärare och andra professionella yrkesgrupper som utövade ”expertvälde”; lösningen ansågs vara ökat brukarinflytande.

Detta ledde till en paradoxal situation. Å ena sidan fanns ett stort missnöje med utförandet av välfärdstjänsterna, å andra sidan stod det efter 1985 års val klart att svenskarna inte ville skrota välfärdsstaten. Valets segrare blev Olof Palme och folkpartiledaren Bengt Westerberg, som båda tydligt ställt sig bakom den generella välfärden. Förloraren var moderatledaren Ulf Adelsohn, som drivit det oroväckande kravet på systemskifte. Det verkade alltså som svenskarna ville behålla sin skattefinansierade välfärd men samtidigt krävde större valfrihet och inflytande över dess utformning. Det var i alla fall den slutsats som politiker från vänster till höger drog.

Allt detta ledde fram till en revolution i styrningen av den svenska offentliga sektorn. Nyliberalismen hade förlorat den ideologiska striden inom väljarkåren men skulle i stället tränga djupt in i den svenska förvaltningen. Det började i slutet av 1980-talet med införandet av målstyrning. Tidigare hade den svenska byråkratin varit regelstyrd, det vill säga tjänstemännen hade varit hårt bundna till formerna för sin maktutövning men hade haft stor frihet att bestämma över innehållet. Nu definierade politikerna konkreta mål som skulle uppnås inom en bestämd tidshorisont. Omvandlingen fortsatte under 1990-talet med New Public Management, det vill säga införandet av styrformer hämtade från (eller till synes hämtade från) den privata sektorn. Friskolereformen öppnade upp en ny skolmarknad, lagar om ökad valfrihet för välfärdskunder infördes och kommunerna fick större frihet att lägga ut välfärdstjänster på entreprenad.

Ett sätt att beskriva denna utveckling är att som ekonomen Michael Power fokusera på utvärderingsmetoderna. Han menar att vi numera lever i ett ”granskningssamhälle” (The Audit Society) präglat av en tro på att kvalitet och effektivitet inom en verksamhet står i direkt proportion till hur ofta och ingående den utvärderas. Begrepp som kvalitetssäkring, resultat, dokumentation, transparens, certifiering och evidensbaserad är numera en del av vår kontorsvardag. På skolor, sjukhus, socialbyråer, försäkringskassor och andra offentliga verksamheter ägnar de anställda numera betydande tid åt att upprätta planer över vilka mål de vill uppnå (som i sin tur bygger på politiskt fattade beslut om nationella målsättningar) och att utvärdera om dessa mål har uppnåtts. Arbetet måste dessutom dokumenteras så att det kan ”kvalitetssäkras”, det vill säga man ska kunna spåra orsakerna till att man misslyckats med de angivna målen.

Under de senaste decennierna har denna granskningsideologi invaderat den icke-ekonomiska sfären, det vill säga kultur, vård, utbildning, kärlek, barnuppfostran, omsorg och andra områden i samhället som tidigare ansetts för komplexa för att kunna kvantifieras. Som kulturchef på Dagens Nyheter minns jag hur avundsjuk jag var på annonsavdelningens digitala skylt som redovisade hur många annonser som sålts under den gångna månaden. Tänk om, sa jag till mig själv, om man kunde hitta en lika tydlig värdemätare för journalistisk kvalitet; då skulle jag slippa dessa plågsamma möten där jag var tvungen att förklara för Bonnierkoncernens ekonomer vad vi sysslade med på kulturredaktionen.

Men därmed hade jag också accepterat ett utilistiskt idékomplex som förutsätter att det går att mäta all mänsklig verksamhet i kvantitativa mått, en ny människosyn som går bortom specifika ekonomiska teorier eller politiska ideologier. Pengar är på många sätt den mest tilltalande måttenheten i denna tankevärld eftersom de kan användas för att köpa trevligheter av olika slag. Men de är inte nödvändiga för resultatstyrning. Det kan lika gärna handla om att räkna antalet utförda höftledsoperationer, godkända grundskoleelever eller genomförda rattonykterhetsprov. Huvudsaken är att det finns siffror som ger en känsla av utveckling och framsteg. Säger jag att en verksamhet har uppnått ”87” låter det vederhäftigt och precist även om mottagaren inte har någon kunskap om vad siffran egentligen står för; säger jag däremot att det går ”ganska bra” tycker vederbörande sannolikt att det låter subjektivt och svampigt.

Jag vet att en del människor har svårt att förstå att utvärdering, kvalitetssäkring, konkurrens och målstyrning kan ha en skadlig effekt. Det är väl alltid bättre, säger de indignerat, att ta reda på om en verksamhet leder till det resultat vi önskar, det utvärderas alldeles för lite i själva dagens Sverige. Titt­a bara på alla brister i skolan, äldreomsorgen och andra kommunala verksamheter. Den som motsätter sig ökad kontroll har rimligtvis något att dölja, förmodligen lättja och inkompetens. Ju mer genomskinlighet desto bättre.

Hm, jovisst, kanske. Eller vid närmare eftertanke, nej. Visst måste vi utvärdera. Och visst kan det vara så att vi ibland inte utvärderar tillräckligt. Som den omdebatterade SNS-rapporten om Konkurrensens konsekvenser påpekade: vi vet faktiskt inte om privatiseringar, outsourcing, konkurrens och valfrihet inom välfärdssektorn har lett till högre kvalitet eller effektivitet.

Men missriktad utvärdering inom specifika verksamheter är värre än ingen utvärdering alls. Mål- och resultatstyrning underminerar den tillit och professionella ansvarskänsla som historiskt sett har uppnåtts och på misstänksamhet. Utgångspunkten är att icke-marknadsorienterade yrkesgrupper som lärare, läkare, poliser och så vidare inte gör sitt jobb om de inte kontrolleras noggrant. Men just denna brist på tillit kan paradoxalt nog försämra kvaliteten på de utförda offentliga tjänsterna. Risken är att utförarna upphör att tänka själva och ta eget ansvar (naturligtvis utifrån ett tydligt regelverk) och i stället inriktar sig ensidigt på att uppfylla de kvantitativa mål som ledningen satt upp: antal genomförda rattonykterhetsprov, hur tunga blöjor gamlingarna får ha och så vidare.

Överdriven kontroll blir helt enkelt kontraproduktiv. Den som inte någon gång ställer frågan ”Älskar du mig?” till sin partner riskerar att få en obehaglig överraskning; den som ställer frågan tio gånger om dagen kommer med säkerhet att döda kärleken. Att aldrig kolla saldot på sitt bankkonto är dumt; att göra det var femte minut hind­rar dig från att tjäna nya pengar som kan fylla på kontot. Och det är där vi håller på att hamna i dag. I stället för att inrikta sig på sitt arbete är alltför många lärare, socialarbetare och läkare upptagna med att dokumentera och kvalitetssäkra.

Granskningssamhället riskerar också att leda till likriktning. Det kan tyckas paradoxalt eftersom det som nyliberalismen främst säger sig erbjuda är valfrihet. Men i själva verket är det helt logiskt. I ivern att lösa 1970-talets problem med centralism och bristande medborgarinflytande gick svenska politiker mycket långt i sitt omfamnande av renodlat marknadstänkande. Glöm idén om Sverige som ”landet lagom”: på något decennium gick vi från en övertro på offentli­ga monopol till en religiös föreställning om värdet av marknadsstyrning över hela fältet. Det som försvann i detta lappkast var idén om en ideell sektor som levererade välfärdstjänster utan krav på vinst.

I slutet av 1980-talet startades visserligen föräldrakooperativa daghem. Men huvudriktningen blev en helt annan. Traditionen av ideellt företagande var svag i Sverige. Decennier av statliga monopol hade utarmat de affärsmässiga traditionerna inom­ det svenska civilsamhället. De reformer som öppnade för privata aktörer under 1990-talet gynnade istället vinstdrivande företag. Konsekvensen har blivit att vi har fått en rad alternativa ägandeformer inom välfärden men inte någon större innehållslig mångfald. Detta är kanske tydligast på skolområdet där de stora skolkoncernerna tjänar pengar på effektiv resursanvändning av skolpengen utan några större ambitioner att bjuda på alternativ pedagogik.

När skolpengen och friskolereformen infördes trodde jag och många andra (naivt eller inte) att den skulle leda till pedagogisk mångfald. Men så blev det inte. Till en början var det visserligen många stiftelser och ideella föreningar som grundade friskolor. Men i dag är aktiebolagsformen vanligast och många skolor ingår i stora koncerner: Academedia (ägt av riskkapitalbolaget EQT), John Bauer (riskkapitalbolaget Axcel), Pysslingen (riskkapitalbolaget Polaris), Baggum (riskkapitalbolaget FSN). Det märkliga resultatet har blivit att vi har frihet att välja mellan ett antal koncerndrivna friskolor som i stort sett tillämpar samma pedagogik, medan den antroposofiskt baserade Waldorfskolan hotas av nedläggning; överfört på en annan marknad är det som om man skapat frihet för McDonald’s, men förbud mot vegetariska restauranger. ”Snarare än att erbjuda pedagogisk mångfald verkar friskolekoncernerna mest arbeta med att utveckla organisationsformer och arbetssätt”, konstaterar Konkurrensens konsekvenser.

Hur kommer vi vidare? Om vi kan lära något av histo­rien är det att vi bör undvika alltför häftiga ideologiska pendelrörelser. Såväl socialismens som nyliberalismens misslyckanden är avskräckande. Det betyder inte att vi inte bör ha en livlig idédebatt – det finns verkliga principiella frågor som handlar om vad som är privat och vad som är allmännyttigt i ett samhälle.

Men diskussionen måste föras närmare välfärdsstatens vardagliga problem. Att undervisa barn som har skolplikt och att rehabilitera narkomaner är ganska olika verksamheter; att förmedla jobb ställer andra krav än att ta hand om gamla människor. Låt mig därför avslutningsvis skissera några utgångspunkter för hur gränssnittet mellan ideella och vinstdrivande verksamheter skulle kunna utformas:

1) Vinst, aktiebolag och riskkapitalbolag hör inte hemma inom den obligatoriska skolan (till vilken vi i princip bör räkna gymnasiet). Själva konstruktionen att privata företag ska kunna tjäna pengar på en verksamhet som staten kräver att alla medborgare ska delta i är i grunden bisarr. Dessutom visar tillgängliga data att de vinstdrivande skolorna inte står för någon pedagogisk förnyelse och har lägre lärartäthet än kommunala och ideellt drivna skolor.

2) Forskning visar att skillnaden mellan vinstdrivande privata, icke-vinstdrivande privata och offentliga sjukhus är marginell. Sannolikt har det att göra med sjukhus i så hög grad styrs av bestämda parametrar när det gäller medicin och vård som inte i påverkas av ägarformerna. Så länge som själva vården är skattefinansierad finns det inga skäl att förbjuda vinst.

3) Äldreomsorgen är förmodligen det mest problematiska området. Å ena sidan finns det finns en rad faktorer som talar för att konkurrensen har klart negativa effekter. Upphandlingssystemet gynnar stora koncerner som kan driva ner kostnaderna, inte minst på personalsidan (de anställda har en svag ställning eftersom det är tämligen impopulärt att jobba i äldrevården). Dessutom är det svårt för många äldre att utnyttja sin valfrihet som kunder. Å andra sidan talar demografin för att vi i framtiden kommer att behöva alla tänkbara aktörer på detta område för att klara av en värdig äldreomsorg.

4) Men oavsett vinstfrågan är det nödvändigt att den offentliga sektor där 80 procent av alla välfärdsanställda ännu arbetar gör upp med målstyrning, new public management och återgår till professionellt ansvar och mänsklig medkänsla.

Henrik Berggren är historiker och författare. Hans senaste bok är Underbara dagar framför oss. En biografi över Olof Palme (2010).