Lita mer till de professionella

Govern a great nation as you would cook a small fish. Do not overdo it… Lao Zi

När den förvaltningspolitiska kommissionen i slutet av 1990-talet preciserade de utmaningar som den svenska staten stod inför, lyftes tre faktorer fram. Den första var internationaliseringen. Vi hade kommit att bli mer beroende än tidigare av en europeisk och global omvärld. Inte bara Europeiska unionen utan många andra europeiska, transnationella och globala organisationer hade börjat styra och ställa mer än tidigare i det traditionellt inhemska.

Den andra var det som hade kommit att uppfattas som en tilltagande fragmentering inom staten, det vill säga att olika verksamheter i högre grad än tidigare hade kommit att bedrivas särkopplade från varandra. Myndigheter hade i allt högre grad kommit att se sig som ”riktiga” organisationer med egna visioner, identiteter och dagordningar, och detta gynnade knappast samarbete.

Den tredje faktorn – svårigheterna att styra – sågs till en del som en konsekvens av de båda tidigare, även om styrproblem förstås alltid har funnits i en så komplex organisation som den svenska staten. Här fanns en historia. Kommissionen – med ett i övrigt vidsträckt mandat – hade fått strikta instruktioner att inte röra den styrform som då hade dominerat reformerandet i staten sedan en tid tillbaka, det vill säga mål- och resultatstyrningen. På denna punkt tyckte sig regeringen uppenbarligen helt säkert veta att den tänkte och gjorde rätt.

Globala och europeiska organisationer styr en del av det som händer i staten: bestämmer direkt eller indirekt om organisering, politikens utformning, aktiviteter, granskningar etcetera. Det här riskerar i sig att öka fragmenteringen eftersom tjänstemän som arbetar i olika delar av staten ibland nog känner sig mer befryndade med sina europeiska och globala kollegor än vad de gör med tjänstemän på hemmaplan inom andra politiska fält än sina egna.

Och organisationsidealen, det vill säga sådana idéer som betonar individualitet (att vara unik och speciell), hierarki (ledarskap) och rationalitet (målinriktat handlande) och som öppnar för managementmodeller och tekniker har stärkts under de senaste decennierna. Det här är det som ibland klumpas samman under rubriken new public management. Att organisationsidéerna har blivit såpass starka får konsekvenser. Lite vanvördigt skulle man kunna säga att organisationer är till för att människor inte ska kunna göra det som de själva vill, utan istället det som organisationen vill.

Inget i allt detta betyder att staterna håller på att försvinna eller ens bli mindre viktiga än tidigare, men staternas roll förändras. Och det blir än viktigare att tänka till kring politikernas styrning.

De stora problemen när det gäller styrning är välkända. Det finns en stor efterfrågan på att politiker ska styra, samtidigt som de problem som ska åtgärdas inte så enkelt låter sig lösas. Verksamheter är komplexa och kunskapen om kausala samband oklar. Ofta finns betydande målkonflikter. Dessutom förutsätter en lyckosam verksamhet att många organisationer kan arbeta tillsammans. Det är ändamålsenligheten i den sammantagna organiseringen som avgör ifall politiken kommer att lyckas eller inte, inte om varje enskild myndighet fungerar effektivt.

Hur kan man styra? Det finns i princip två sätt för komplexa organisationer att hantera styrproblemen: den ena är att på olika sätt försöka öka förmågan att hålla samman verksamheter; den andra är att på olika sätt försöka reducera behovet av att hålla samman verksamheter.

Att öka förmågan att hålla samman är att se till att all väsentlig information samlas hos de centrala beslutsfattarna, och den ambitionen tar sig uttryck i bättre informationssystem, mera internstyrning och granskning. Det här är i hög grad den väg som svenska regeringar under lång tid har valt.

Man kan erinra sig Kjell Espmarks dikt Intervju i Kanslihuset från diktsamlingen ”Det obevekliga paradiset” (1975). Den minister som figurerar i dikten tyckte sig redan ha ett språk att fixera världen:

”… Ni måste väl ändå begripa

att det är först i det här huset

som vårat land blir verkligt.

Därute har man skärvor av tillvaron

Men inget underlag att handla…”

Regeringar av alla kulörer har sedan flera decennier satsat på att styra på med hjälp av mål, återrapporteringar och redovisningar – skärvor av rationalitet i den moderna tillvaron.

Till att börja med passade mål- och resultatstyrningen det ideal som fanns i samhället om planering och socialt ingenjörskap. I decennieskiftet mellan 1960- och 1970-tal kallades reformerna för programbudgetering. Efter hand när samhällsplanering som ideal började ersättas av mer liberala tankar och idéer, kom ändå teknikerna att leva vidare. Idéer om det rationellt planerade samhället där livet kunde läggas till rätta (för att använda Yvonne Hirdmans begrepp) ersattes av idéer om den rationellt planerade organisationen. Det betydelsefulla hade blivit att skapa avgränsbara, styrbara, jämförbara och granskningsbara organisationer. Och med starka organisationsideal öppnades för managementidéer.

Erfarenheterna av mål- och resultatstyrningen som politiskt styrinstrument har inte varit positiva. Den politiska styrningen underlättades inte. Politiker överlät målformulerandet till tjänstemän. Det var svårt att mäta prestationer och ännu svårare att mäta prestationernas effekter. Det uppstod en väldig tillväxt i papper, dokument och seminarier där man skulle formulera mål. Antropologer med intresse för sekulära riter kunde med viss fascination följa de danser till den organisatoriska rationalitetens lov som kom att utföras i förvaltningarna. Och när politikerna verkligen ville styra, använde de sig av andra sätt att styra än att formulera nya mål.

Målstyrningen blev aldrig den framgångssaga som reformatörerna hade hoppats. Det betyder förstås inte att det har funnits något ointresse för mål och att veta vad som skulle uppnås. Tvärtom är det viktigt för alla. Målstyrning handlar visserligen om att styra verksamheter mot mål, men det gör alla styrformer. Det som kännetecknar målstyrningen är att man ska styra med mål, det vill säga man ska ta sig mot det önskvärda genom att formulera mål och genom att operationalisera dessa.

Drygt ett decennium efter att den förvaltningspolitiska kommissionen hade avslutat sitt värv lämnade en annan statlig utredning – Styrutredningen – sitt betänkande till regeringen. I den lyftes kritiken mot regeringens sätt att styra fram. Utredaren Sten Heckscher markerade att de problem som hade funnits i första hand inte handlade om bristfällig implementering, utan att det var den grundläggande styrmodellen som fallerade.

Regeringen beslutade därför att tona ner vissa inslag i mål- och resultatstyrningen, och att satsa mera på instruktioner och på en verksamhetsanpassad styrning. Vad som kommer att hända framöver med detta återstår att se. Styrutredningen lyckades antagligen få stopp på en del avarter. Än så länge är det svårt att veta om det är en tillnyktring som vi ser eller om det mest handlar om att samma eller liknande idéer hittar nya administrativa kärl att fylla upp.

Så här ser historien ut. Jag tror att det är dags att tänka lite vidare om styrning och att se till att tänkandet framöver kan underlätta styrningen i praktiken. Tänkandet om hur staten bör styras har under lång tid kidnappats av idéer som i liten grad påverkar hur regeringen i praktiken styr. Utvecklingen och energin har lagts på styrformer som är alltför kortsiktiga, onödigt snäva och som har producerat siffror, rapporter och dokument som sällan har använts av dem som ska styra.

Det finns andra sätt att styra eller, rättare sagt, när politiker vill styra använder de andra sätt. Alternativet till mål- och resultatstyrningen är inte som många förespråkare vill påskina att förvaltningen utan den skulle vara ostyrbar. Det är som om man trodde att verksamheter inte alls styrdes innan managementmetoder och tekniker hade blivit så utvecklade som de är idag.

Alternativet till den styrning som har väglett reformerandet under så lång tid bör handla om att reducera behovet av att samla in information (alla skärvor av tillvaron) till centrum, och att istället lita på att de som arbetar i verksamheterna för det mesta (om än inte alltid) vet vad som bör göras. Istället för att öka förmågan att samla information bör man sträva efter att minska strävan att försöka samla all kunskap i centrum.

När komplexiteten inom ett område är hög, trycket att agera är stort och när förändringar inom fältet är snabba och ibland svåra att förutsäga, bör organisationer på olika sätt försöka reducera behovet av att styra allt från centrum. Det gör man genom att delegera och genom att lita till experter och professionella.

Många skulle kanske säga att detta är att abdikera från uppgiften att styra, men så är det inte. Det är ett annat sätt att styra. Man överlåter inte politiken till experter, men man litar på att experter och professionella, inom ramen för det institutionella ramverk som politikerna lägger fast, klarar av att styra det egna arbetet.

Politiker bör ägna sig åt att organisera sina verksamhetsområden: bestämma vilka myndigheter som ska finnas, deras uppgifter och resurser, hur de ska vara kopplade till andra delar av staten och samhället. Sedan låter man tjänstemännen sköta den dagliga verksamheten. När det händer något oväntat – vilket det alltid kommer att göra – måste politikerna ha sätt att ändå kunna påverka, men utan att den grundläggande organiseringen äventyras.

Det viktiga ur styrsynpunkt handlar inte om att formulera mål och detaljerade återrapporteringskrav, utan att se till att den grundläggande organisering som finns på ett ändamålsenligt sätt gör det möjligt att förverkliga de politiska ambitionerna. Man ska ha en förvaltning som förmår att förstå och på ett klokt sätt reagera på förändringar i omvärlden.

Politisk styrning handlar om att skapa denna organisatoriska infrastruktur. Organiseringen är det huvudsakliga uttrycket för politiken. Genom organiseringen bygger man in vissa perspektiv (men inte andra) och vissa handlingsrepertoarer (men inte andra).

Kan man då lita på de professionella tjänstemännen? Hur vet vi att de inte springer iväg och hittar på konstigheter, ifall de inte har resultatjagande granskare från regeringskansliet (och andra granskare) hängande över axeln? Kan vi verkligen vara säkra på att de gör sitt bästa för att förverkliga politikernas ambitioner? Svaret är nog att vi för det mesta kan det.

Den föreställning som finns i nationalekonomiska teorier om principaler och agenter, dvs. de teorier som i hög grad har motiverat reformerandet i den offentliga sektorn, är att regeringen (principalen) måste skapa incitament för att få myndigheten (agenten) att göra det som principalen vill. Om sådana incitament inte finns riskerar man att myndigheten springer iväg och hittar på dumheter (det brukar kallas moral hazard).

Forskningen om förvaltningen liksom talrika memoarböcker från före detta politiker är dock relativt enstämmig i uppfattningen att tjänstemän är utomordentligt lojala mot sina politiker. Det finns ganska lite som tyder på att tjänstemän försöker använda sitt informationsövertag för att gynna sina egna intressen. Naturligtvis vill de att det ska satsas mera på det egna verksamhetsområdet, men det vill ju också politiker. Tjänstemännen verkar sällan vara de där snikna agenterna som närhelst möjlighet uppstår strävar efter att snuva sina principaler på konfekten.

Informalitet och förtroende kännetecknar i hög grad relationen mellan politiker och tjänstemän (och mellan tjänstemän sinsemellan) inom de flesta sektorer. För den politiker eller tjänsteman som vill något är det relativt lätt att ta kontakt, antingen för att få reda på något eller för att dela med sig av vad man vet.

Det här gör att styrning inom ramen för den övergripande organiseringen ofta kan ske informellt. Signaler och vinkar av olika slag kan ibland vara effektiva politiska styrmedel, och det behövs ibland inte så många retoriska krumelurer för att få något att hända i förvaltningen (jag talar nu inte om det område som omfattar beslut i enskilda ärenden där myndigheterna konstitutionellt lyder under lagen och inte under regeringen).

Det kan vara förödande ifall styrningen blir alltför detaljerad. Att politiker inte tar en massa initiativ inom ett område behöver analogt med det här resonemanget inte betyda att de inte vill något. Det kan istället vara ett tecken på att styrningen fungerar, just genom att den organisering som har lagts fast förmår att hantera förändringar på ett ändamålsenligt sätt.

Det kan naturligtvis inträffa situationer som gör att politiker känner sig tvingade att åter engagera sig och att reorganisera ett område – styra om – men detta kan inte ske för ofta. Att organisera sig ut ur ett område ska inte tolkas som att man tycker att området är oviktigt, utan att man litar till sin förvaltning och till de professionella. Och kanske att man har lärt sig av Lao Tzi hur man ska koka sina fiskar.

Den intellektuella utmaningen är att utifrån kunskaper om vad man vill åstadkomma tänka klokt och kreativt om styrning: hur organisationer ska se ut och vilka uppgifter de ska ha, vilka nätverk som ska finnas mellan organisationerna, hur kommunikationen mellan departement och verk ska utformas, hur verksamheter ska granskas och så vidare.

Styrning sker i praktiken genom organisering och genom informell kommunikation, så det finns ett helt laboratorium av empiriska exempel som vi skulle kunna studera och lära oss av. Men vi gör inte det. Intresset har istället fokuserat på styrmodeller riktade mot enskilda organisationer, och inte på systemen av organisationer. Styrperspektivet har varit alldeles för snävt. Teknikerna har tagit överhanden.

Vi behöver på ett systematiskt sätt bygga upp kunskap om hur organisering går till och kan gå till, och vi bör se till att sådan kunskap förmedlas och kan bidra till lärande i förvaltningen.

Ett viktigt inslag i organiseringen är att se till att några granskar i vilken utsträckning som organiseringen leder till att politiken förverkligas. Man kanske kan tycka att det redan granskas tillräckligt. Granskning har under senare tid blivit en tillväxtbransch. Aktiviteter som revision, utvärdering, certifiering, rankning, inspektion, tillsyn med mera har vuxit kraftigt i omfattning. Att inrätta så kallade analysmyndigheter har blivit ett mode. Men frågan är om det är rätt sorts granskning.

Det finns risker med granskandet: att man bara mäter det som går att mäta; att verksamheter blir styrda av alltför snäva mått och indikatorer; att sådana som granskas mest anpassar presentationen av vad de gör; och av att göra sig själv granskningsbara. Risken är helt enkelt att granskning enbart blir en ny behållare i vilken den administrativa rationaliteten kan växa och frodas.

Min poäng är att den granskning som det finns störst behov av alltför sällan finns i allt detta, nämligen den som på basis av noggranna analyser kan identifiera problem i den nuvarande organiseringen och säga något om hur det offentliga åtagandet i stället skulle kunna organiseras.

Det mesta som nu finns av granskande enheter är del av system som ”… tickar och går”, det vill säga de kollar ifall man klarar av att göra det som man är ålagd att göra: om man följer regler, formulerar mål etcetera. Det som saknas är någon som undersöker ifall man gör det som man borde göra givet de (låt vara ofta ganska vaga) ambitioner som politikerna har formulerat.

Under lång tid har strävan i förvaltningen som sagt varit att skapa ”riktiga” organisationer med mål, ledningar och visioner. Perspektivet har dock blivit alltför snävt. Det viktiga är inte en enskild organisations effektivitet, utan att hela organiseringen av ett område bidrar till att förverkliga de politiska ambitionerna. Och det behövs ett bättre kunskapsunderlag som kan underlätta denna styrning, än det som finns idag. Vi behöver nog lite mer av socialt ingenjörskap.