Lagrådet ska inte vara politiskt

Regeringen har i år lagt fram förslag om skärpta straff för ett femtiotal brott, sänkt straffbarhetsålder och dubbla straff för gängkriminella. Det är ett led i ett större skifte mot strängare straff och tydligare brottsofferperspektiv.

Mot detta finns dock ett utbrett motstånd. Inte bara från den politiska vänstern, utan också från betydande delar av det juridiska skrået. Det är tämligen naturligt, eftersom förestående lagändringar utmanar de tankemönster som brottsbalken bygger på – och som är vitt omhuldade på de juridiska fakulteterna.

Ett bärande sådant tankemönster är att fängelse skulle vara skadligt för förbrytaren och därför så långt möjligt ska undvikas. Det kallas humanitet, men bortser från behovet av upprättelse för brottsoffer och samhällets skyddsintresse. Bo Wennström, professor emeritus i rättsvetenskap, har beskrivit det som att systemet skyddar brottslingen mot samhället, snarare än att skydda samhället mot brottslingen.

Den senaste stora reformen av svensk straffrätt genomfördes 1989 och syftade till att ytterligare minska användningen av fängelsestraff. Nu är regeringens ambition den motsatta. När Lagrådet skriver att regeringens förslag bryter mot den etablerade systematiken får det konstateras att det är själva syftet.

Men Lagrådets yttranden har också kritiserats för att sträcka sig utöver det juridiska. På Expressens ledarsida skriver Patrik Kronqvist att Lagrådet tagit ett ”kliv ut i politiken”. I podden God ton anför juristen Per Lindgren att det finns starka ideologiska uppfattningar hos vissa ledamöter i Lagrådet som han menar präglar granskningarnas slutsatser.

Detta är inte första gången Lagrådet kritiseras för att ta politisk ställning. I boken Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet (1993) beskrev statsvetaren Karl-Göran Algotsson ett återkommande puttrande missnöje med rådet. Allra mest ifrågasatt var det under 1900-talets första hälft – från vänsterhåll.

Socialdemokraterna ansåg att Lag­rådet motsatte sig det sociala reform­arbetet. Till exempel avstyrkte Lagrådet 1919 åtta timmars arbetsdag med bland annat ekonomiska argument. År 1938 avstyrktes utökad semester, återigen delvis av ekonomiska skäl. Trots kritiken gick regeringen vidare med dessa och andra lagförslag. Socialdemokraterna försökte därför begränsa Lagrådets verksamhet, i syfte att säkerställa att rådet höll sig till en juridisk granskning och inte tog politisk ställning. År 1927 föreslog de till och med i riksdagen att helt avskaffa Lagrådet.

Lagrådet fortlevde, men kom mer sällan att avge yttranden med ekonomisk analys eller politiskt kontroversiella resonemang. Kritiken klingade av. År 1949 skrev konstitutionsutskottet att det rådde enighet om att Lagrådets granskning inte skulle omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder, utan uteslutande ska ägnas åt deras juridiska sida. Propositionen till 1974 års rege­ringsform konstaterade: ”Lagrådets funktion i det statsrättsliga systemet synes numera kunna beskrivas så, att Lagrådet är ett expertorgan till vilket lagstiftande organ kan vända sig för råd i lagtekniska frågor.”

Snabbspola till 2026. Lagrådet är åter kritiserat, men denna gång från höger – och inte för ekonomiska bedömningar utan kriminologisk analys.

Det finns ett visst utrymme för sådana bedömningar. Sedan 1979 anges i rege­ringsformen att rådet ska granska om förslag är utformade så att lagen ”kan antas tillgodose de syften som har an­getts”. Lagrådet ska alltså göra en ändamålsenlighetsbedömning, utöver den juridisk-tekniska granskningen. Konstitutionsutskottet skrev emellertid så sent som i år i ett betänkande att bedömningen är bunden av de ändamål som regeringen har angett som motiv för förslaget.

Men det vi nu ser är att Lagrådet till­mäter olika motiv olika vikt. Regeringens motiv om ökad rättvisa och upprättelse för brottsoffer avfärdas i princip. Lagrådet har efterfrågat ”underlag” som påvisar att föreslagna straffskärpningar bättre återspeglar brottslighetens allvar. Det är dock en subjektiv fråga, och underlaget som bör avgöra saken är Valmyndighetens protokoll för riksdagsvalet 2022.

Desto mer uppmärksamhet ägnas åt huruvida lagstiftningen kan förväntas påverka brottslingens rehabilitering och brottsnivån i samhället. Men det låter sig inte göras så lätt, och resonemangen blir politiskt kontroversiella. Det borde föranleda mer återhållsamma bedömningar.

Riksdagen har slagit fast att Lagrådet ska undvika att gå in i en bedömning av de allmänna politiska grunderna för en tilltänkt lagstiftning. Reglerna om granskningens inriktning skrevs in i regeringsformen just för att klargöra denna gräns. I propositionen angavs tydligt att rådet är en ”juridisk-teknisk granskningsinstans”. Ett syfte med att precisera Lagrådets uppgifter var att ”motverka att Lagrådet uppfattas som ett politiskt organ”.

Lagrådet bör inte heller göra samhällsvetenskapliga sanningsprövningar. Forskningen är sällan entydig och ofta svår att tolka. Därför är det olyckligt att Lagrådet i de senaste yttrandena ger sig in i en svårhanterlig kriminologisk analys och hakar på en kedja av hänvisningar som närmast får karaktären av viskningslek.

Till exempel hävdar Lagrådet att frihetsberövande hämmar mognads­processen, vilket gör den unge mer brottsbenägen i framtiden – ”enligt forskning”. Men vilka studier avses? Lagrådet hänvisar till föregående utredning, som hänvisar till en annan utredning, som hänvisar till en rapport från Brå, som hänvisar till tre studier och en bok – samtliga om amerikanska fängelser och institutioner. Förhållandena på ungdomsfängelser i USA kan dock inte jämföras med den omsorg som svenska Kriminalvården nu planerar för.

I Lagrådet sitter Sveriges främsta juridiska experter, men de är inte experter inom vare sig ekonomi eller kriminologi. Alldeles oavsett är det en egendomlig ansats att all politik ska vara evidensbaserad. Det är en utopisk idé, i princip oförenlig med den representativa demokratin.

Det bör understrykas att Lagrådets granskningar är ett betydelsefullt led i lagstiftningsarbetet, genom kvalitetshöjande synpunkter. Till exempel påpekade rådet att det föreslagna maxstraffet för grov våldtäkt överstiger minimistraffet för den lägsta formen av uppsåtligt dödande (dråp), vilket rimmar illa med ekvivalensprincipen. Det innebär dock inte nödvändigtvis att regeringen bör avstå från den föreslagna straffhöjningen för grov våldtäkt, utan i stället överväga att höja straffet för dråp.

Den mest betydelsefulla delen av det pågående paradigmskiftet är inte de justerade straffskalorna, utan ändrade principer för straffmätning: att hela straffskalan ska användas och upprepad brottslighet straffas hårdare. Lagrådet har en viktig uppgift i att granska dessa kommande lagförslag. I det arbetet vore det konstruktivt om rådet beaktade att dess granskning sker efter att regeringen i praktiken tagit ställning för en lagändring. Då är det inte främst underlag för politiska ställningstaganden regeringen behöver, utan råd om lagförslagens juridiska och tekniska utformning.

Vi har flera goda skäl att sätta värde på Lagrådet. Just därför bör den som värnar om institutionen ta fasta på vad justitieminister Sven Romanus skrev 1979, när rådets uppgifter preciserades i regeringsformen: ”Jag vill särskilt understryka vikten av att Lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur […] För att Lagrådet skall kunna fylla sin uppgift måste förtroendet för dess neutralitet i politiska frågor vara orubbat.”