På väg mot undergången

Hur dör internationellt samarbete?

Frågan kanske tycks irrelevant, arkeologisk snarare än nutida. Aspirationer på internationellt samarbete är större någonsin. Dess nödvändighet likaså: ju mer som stater vävs samman med varandra, desto större är behovet av samarbete för att lösa gemensamma problem.

Kanske är det också, som en folkomröstningskampanj en gång formulerade det, roligare att säga ja. En Little Englander, Storsvensk eller ”seg selv nok”-attityd har blivit kulturell kuriosa, föremål för omsorg snarare än fördömande.

Inte ens Europas nationalistiska rörelser kan motstå frestelsen; de samarbetar, utan att tyckas förstå ironin, också internationellt.

Internationellt samarbete kan också svara för sig. Tufts-professorn Daniel Drezner argumenterar i en uppmärksammad bok, The System Worked, att internationellt ekonomiskt samarbete under krisen varit betydligt mer framgångsrikt än vad många tror. Visst blev åtskilliga ambitioner aldrig verklighet: mer frihandel genom Världshandelsorganisationens Doha-runda, bättre koordinering av finansiella regleringar och stimulanspaket, centralbanker som gasar och bromsar i takt med varandra, ett effektivt G20-samarbete som kan ersätta dysfunktionell multilateralism, och så vidare.

Men, för att följa Drezners argumentation, är inte ett rimligare perspektiv att västvärlden hösten 2008 stod på randen till en ekonomisk kollaps, men att den där nya stora depressionen som varje respektabel ekonom såg komma – aldrig kom. Orsaken, menar Drezner, är framför allt internationellt samarbete som fick regeringar att upprepa misstagen under 1930-talet med ­eskalerande ­protektionism, finansiell nationalism, och penningpolitisk åder­låtning.

Och har inte Europa på samma sätt löst sina problem framgångsrikt? Under tidigare kriser har Europa sjunkit ner i konkurrerande devalveringspolitik och stört den fria handeln med statsstöd och regleringar. Men inte denna gång. Trots alla sina misstag handlar kontinenten fortfarande med euro. Grekland är fortfarande medlem i euroklubben. Irland har åter EU:s högsta tillväxt. Och vem kunde hösten 2011, då euroländerna var knappt ett snedsteg ifrån uppbrott, tro att euron tre år senare skulle ha ännu fler medlemsstater?

Historien förser oss dock med en obeveklig lärdom: alla former av internationellt samarbete dör.

Är det därför inte dags att fråga oss: hur kommer EU att dö?

Det moderna internationella samarbetet har ett födelseår – 1944. Vid en konferens i Bretton Woods det året samlades politiska ledare och tjänstemän för att skapa grunden för ett nytt internationellt samarbete för fred och starkare ömsesidigt beroende, huvudsakligen genom ekonomin. Här föddes de organisationer vi i dag kallar Världsbanken, Internationella valutafonden och Världshandels­organisationen.

Tre år senare hade tanken från Mount Washington Hotel i Bretton Woods vandrat till Cambridge, Massachusetts. Vid en ”commencement ceremony” vid Harvard 1947 gav George Marshall, då USA:s utrikesminister, tanken en europeisk karaktär. Regional politisk integration i Europa, och fredlig sådan, hade förvisso varit en strävan sedan mellankrigstiden. Mot slutet av andra världskriget, när tankar om efterkrigstidens politiska ordning började formuleras, drog den till sig personer som Jean Monnet och Robert Schumann. Även om dessa herrar ofta var överens, var Europas regeringar inte alltid det. Länder och städer liknade ruiner, behovet av återuppbyggnad oändligt. Ställd inför ett Europa utan egen förmåga att återhämta sig från krigets skador formulerade Marshall ett uppdrag för USA.

Kriget innebar förstörelse, menade han, men ”the visible destruction was probably less serious than the dislocation of the entire fabric of European economy”. USA hade ett uppdrag för Europa – att erbjuda resurser till återuppbyggnad – men också ett uppdrag till Europa. Europas regeringar skulle behöva formera ett regionalt ekonomiskt samarbete. Marshallplanen, som lanserades under detta tal vid Harvard, var en blandning av realpolitik och Adam Smith. Den var en del av Trumandoktrinen, att hålla bolsjeviker borta från Europa, och hade en instruktion för Europa: kontinentens ekonomier måste vävas samman för att skapa tillväxt och fred.

Så föddes förlöparen till vad vi idag kallar OECD och EU.

Så grundades en regel för europeiskt samarbete som senare ofta bevisat sin relevans – och generat en del européer:­ för att lösa politiskt svåra konflikter i Europa behöver dess regeringar hjälp av USA.

Bretton Woods-konferensen lade också en annan grund för framtida internationellt samarbete. De institutioner för ekonomiskt samarbete som där skapats häcklas ofta för att vara den globala kapitalismens kolportörer, men sanningen är att de vilar på solid socialdemokratisk intellektuell grund. John Maynard Keynes, en av de ledande arkitekterna i Bretton Woods, hade i en rad texter – från hans Sidney Ball Lecture i Oxford 1926, The End of Laissez-faire, upp till General Theory tio år senare – utvecklat en skarp kritik mot den liberala ekonomiska ordning som rådde fram till första världskrigets utbrott. Den var, menade Keynes, instabil, kunde inte hantera kriser, premierade extrem individualism, och saknade verkningsfulla institutioner för internationell ekonomisk politik.

Keynes kanske inte repeterade men tangerade Karl Polanyis idé i The Great Transformation, att fri marknadsekonomi och nationalstat tillsammans skapade ett instabilt och orättvist ”marknadssamhälle”. Det var själva kombinationen, marknad och nationalstat, som var explosiv, inte kemikalierna var för sig. För Polanyi och många andra var internationellt samarbete marknadssamhällets motpol – och den kom senare att kläs i akademisk skrud och kallas för ”inbäddad liberalism”: ett system för ”global governance” enligt principen att handeln ska vara fri men balanseras av en välfärdsstat.

Eller för att uttrycka den annorlunda: Adam Smith där ute, Keynes och Gunnar Myrdal här hemma.

Den inbäddade liberalismen erbjöd inte bara utsikten om en välfärdsstat utan också att internationella institutioner kunde skapas för att hantera den och andra politiska uppdrag nödvändiga för att korrigera marknadsekonomin. Den kom också att ges prominent plats i EU:s första riktiga fördrag – Romfördraget, som skapade den gemensamma marknaden i Europa. Alltsedan dess har Europasamarbetets första ideologiska lag varit ”ever closer union”; oavsett fråga eller problem har instinkten varit att de kan hanteras med mer samarbete.

Äktenskapet mellan EU och den inbäddade liberalismen har successivt stärkts. Av ren nödvändighet blev EU ett projekt för att minska nationella gränsers signifikans – ett projekt för att rita om Europas karta från dess Westfaliska version, byggd på nationella intressen och maktbalans, till en postmodern ordning byggd på transnationella intressen. Detta har varit Europaprojektets styrka. Men det är också dess huvudsakliga svaghet och källan till risken för en förtida död.

Strävan, och dess praktik, bär nämligen på en annan vision än den om internationellt samarbete. Den handlar ytterst om att förvärva en konstitutionell identitet – bli en politisk persona som går bortom den transaktionella identitet som typiskt manifesteras i internationellt samarbete. Den syftar till att uppfinna en ny nation, ett politiskt ”vi” som kan legitimera en centraliserad stat. En stat som ytterst kan kommendera människor ut i krig, som med kraft av en konstitution kan begära lojalitet med de beslut som fattats – och får det. En stat som liksom stabila nationalstater inte regelbundet behöver motivera sin existens.

Det är ingen dålig idé, men den är än mer exponerad för existentiella risker. Internationellt samarbete dör nämligen av ett enkelt skäl: de stater som skapat samarbetet dör, kanske inte i formell men i ­essentiell mening. Den idé om nation och politik som den staten eller regimen tidigare representerat lever inte längre. Stater får nya identiteter – och kräver därför nya identiteter för internationellt samarbete.

De stora dragen i vår civilisations historia handlar ofta om balansen mellan minoriteter och majoriteter, mellan individ och kollektiv, mellan vad som är legitim och illegitim representation. Stater och regimer har uppstått och fallit när den balansen har ändrats. Evolutionen har inte handlat om att tämja Leviathan – utan i första läget att definiera den.

Internationellt samarbete följer en liknande gång, det är så det föds och dör.

Den Europeiska unionen kommer också att dö, förhoppningsvis inte under min livstid, eller så länge den fortsätter vara ett svar på essentiella politiska behov. Men den accelererar nu sin rörelse mot bortgång.

Europasamarbetet vilar i för hög grad på föreställningen att den förvärvat en konstitutionell identitet. Men det är just det att EU aldrig har fått en sådan – och att den inte har förmågan att skapa grunden för legitim representation. Den Europeiska unionen är i dag en röra av institutionellt ansvar. Ingen kan säga vem som är ansvarig, eller vem en väljare ska rösta bort om den är missnöjd med politiken. EU har av allt att döma demokratiskt stöd för sin existens som internationellt samarbete – men inte som en konstitutionellt baserad entitet med typiskt nationalstatliga anspråk.

Det samlade Europasamarbetet, med alla dess institutioner och beslutsformer, vet inte hur den ska svara på denna exi­stentiella utmaning. I brist på annat samlar sig många i en kritik mot Storbritannien, dess politiskt misskötta hantering av EU-frågor ända sedan Margaret Thatcher, och den märkliga dynamik som nu håller på att leda landet ut ur EU. Men EU:s riktiga utmaning kommer inte från Storbritannien. Den formades snarare när EU:s kärnländer Frankrike och Nederländerna röstade ner förslaget om en EU-konstitution – och har nu kommit att bli en fråga om stormaktsdominans.

Det är hög tid för Europa att tala om Tyskland.

Joseph Brodsky, den ryske poeten, formulerade problemet redan på 1960-talet. Vid ett besök i Kaliningrad, som många decennier tidigare övergått från Ostpreussen till Sovjet, såg Brodsky inget utom ett mini-Tyskland, hus och själar som andades Tyskland – ett land där träden fortfarande ”whispered in German”.

EU viskar nu på tyska. Inte för att Tyskland vill det utan för att balansen mellan stater inom EU har ändrats, för att stater håller på att dö, inte i formell men essentiell mening.

Europasamarbetet har det senaste åren blivit en gissningslek över vad som rör sig i Angela Merkels huvud. De nya kommissionärerna som flyttat in i Berlaymont-byggnaden har alla skrapat rent lokalerna i jakten på att anställa tyskar. Deras första resor går till Berlin. Jean-Claude Juncker, den nya kommissionsordföranden, är vald på ett tyskt mandat, inte för att Merkel tyckte att han var en särskilt bra kandidat utan för att andra misstänkte att han var acceptabel i Berlins ögon. De viktiga valen av EU:s ledare de närmaste fem åren gick denna gång så smidigt därför att andra länder som traditionellt erbjudit ledarskap har resignerat.

Europa har erfarenhet av samarbete med stormakter. Under efterkrigstiden har Europa varit en junior partner i den trans­atlantiska firman, för det mesta beredd att anpassa sig till USA:s preferenser. Men det har varit samarbete utan konstitutionella aspirationer, utan idén om att det ska formas ett transatlantiskt ”vi” med gemensam och legitim representation. Nu skapar den väldiga spänningar.

Tyskland har heller inte förmågan att kunna vara en stormaktsledare i Europa. Dess ledarskap handlar ytterst om negation – att säga nej – inte om att ha en idé om vad de vill. Få länder i Europa är så kluvet i EU-frågor som Tyskland, så osäkert på hur det ska positionera sig i olika frågor.

Efterkrigstyskland har dött. Det var ett land med få aspirationer utom välstånd och stabilitet i Europa, med en instinkt att oavsett politisk frågeställning söka svar i kontinentalt samarbete. Tyskland i dag har andra ambitioner. Det blickar ut mot världen snarare än inåt mot Europa. Tyskland har globaliserats – och ändrat sin politiska persona på ett sätt som många andra länder i Europa inte har gjort.

Tyskland vill inte viska i Bryssel, det vill tala med världen.

Politiker och opinion i Tyskland rör sig allt mer mot en transaktionell syn på Europasamarbetet. Men landet är första beskyddare av en valutaunion som kräver en allt starkare konstitutionell identitet för att kunna överleva. Den här balansen har inte fungerat. Tyskland försöker balansera externa krav och intern opposition med att exportera sin ekonomiska kultur till andra länder. Men andra länder vill inte alltid ha den.

Internationellt samarbete bygger i ett slags teknisk mening på en konvergens av intressen. Detta har varit signaturen för EU likaväl som andra former av framgångsrikt internationellt samarbete sedan andra världskrigets slut. De senaste åren har en viktig del av EU kommit att ändras: unionen upplever allt större, och särskilt ekonomisk, divergens.

Greklands bruttonationalprodukt (BNP) har minskat med en fjärdedel under krisen. Italien har inte adderat mer realt välstånd sedan millennieskiftet. Spanien och Portugal har blivit fattigare – och har en arbetslöshet som är större än under den stora depressionen. Deras konkurrenskraft är låg, möjligheterna att exportera sig ut ur kriser små – och aptiten på ekonomisk globalisering har minskat, dessutom från en initialt låg nivå. Förmågan att undvika snabb ekonomisk kontraktion har ytterst handlat om beslut av Europeiska Centralbanken i Frankfurt att expandera sin balansräkning.

Många av de krisande euroländerna har kämpat mot en kollaps i sina stater – mot korruption, politiskt beskydd, endemisk ineffektivitet. Statsproblemet är också större än att bara omfamna de länder som upplevt sig bli Tysklands undersåtar genom EU:s olika ekonomiska hjälpprogram. Frankrike är upptaget av stora interna konflikter som minskat landets förmåga för ledarskap. Några talar om den femte republikens kommande fall. Krisens reningskurer är nödvändiga, men alltför ofta ses de som en ordination från Tyskland och dess allierade.

Många krisande länder hoppades på en nystart för Europasamarbetet efter vårens Europaval och höstens utnämningar. Men vad de fick är ett Bryssel som viskar på tyska.

Fredrik Erixon är Director vid The European Centre for Political Economy.