Den misskötta staten
Jag försöker föreställa mig hur Hjalmar Hammarskjöld tänkte när han hade återvänt från S:t Petersburg den 6 februari 1914. Han hade varit på kunglig mission till det tsaristiska hovet. Han blev uppkallad till kungen direkt som han återvände till Stockholm. Inifrån slottet kunde han några timmar senare följa de svenska böndernas inmarsch på borggården. Gustaf V hade hunnit konsultera honom om sitt svarstal, det som för eftervärlden blivit känt som borggårdstalet. I förlängningen av händelserna denna dag inlämnade den i riksdagen förankrade ministären Staaff sin avskedsansökan och kungaministären Hammarskjöld tog över regeringsmakten.
Det var verkligen en helt annan tid! Eller…
Hjalmar Hammarskjöld var 52 år gammal när han blev statsminister. Han hade redan hunnit vara både ecklesiastikminister och justitieminister. Han hade ännu tidigare som hög tjänsteman arbetat i justitiedepartementet. Som den yngste sonen Dag beskriver var fadern framsprungen ur en ätt av militärer och ämbetsmän. Två av Hjalmar Hammarskjölds kusiner blev statsråd, likaså hans bror Carl-Gustav.
Möjligen var det så att Hjalmar Hammarskjöld tänkte på makt och prestige när han inom några dagar efter borggårdstalet fick frågan av kungen att ställa sig i spetsen för en ministär. Men det är nog rätt osannolikt att det var ärelystnad som drev landshövdingen Hammarskjöld att säga ja till kungen. Ett rimligare antagande är att det handlade om en rätt självklar ansvarskänsla. Hjalmar Hammarskjöld var akademiker och ämbetsman, en framstående man i staten. Han var en av en handfull möjliga regeringsbildare.
Regeringsmakten i Sverige i tidigt 1900-tal bars upp av ett tunt skikt av ämbetsmän.
Efter den borgerliga valsegern 1976 flyttade jag in i finansdepartementet, som en av ekonomiminister Gösta Bohmans ”samordnare”. Carl Bildt var chef för det moderata samordningskansliet men enlig statsminister Fälldin för ung (27 år gammal) för att utnämnas till statssekreterare. Bildt kontrade med att vägra delta i statssekreterarluncherna på måndagarna. Han skickade mig som stand-in. Än mindre än Bildt var jag då statssekreterare (det blev jag två år senare i nästa Fälldinregering) men jag kom att samarbeta med och lära känna den första Fälldinregeringens statssekreterare väl. Inte mycket skilde dem från den krets som Hjalmar Hammarskjöld hade tillhört lite mer än ett halvsekel tidigare. Henry Montgomery, Johan Nordenfalk, Lars Wohlin, Sten Westerberg, Gunnar Nordbeck och Hans Blix fann det fullständigt naturligt att axla ansvar för rikets styre. Visst var de medvetna om att riksdagen, och statsråden, i någon mening var deras uppdragsgivare. Men det egna ansvaret för rikets bästa var mycket mer påtagligt än ansvaret inför valda politiker. Något mer än 50 år hade passerat när regeringen Fälldin äntrade regeringskansliet i oktober 1976. Men dualismen mellan regeringsmakt och riksdagsmakt omfattades i delar av det borgerliga kanslihuset lika påtagligt som 1914 när formellt den sista riktigt stora striden stod mellan ämbetsmannamakt och parlamentarisk demokrati.
Enligt den vedertagna historieskrivningen innebar händelseutvecklingen från åren efter förra sekelskiftet och fram till 1920 demokratins och parlamentarismens fulla genomslag. Folkflertalet tog makten från ett maktägande skikt av adel och ekonomiskt privilegierade.
Men en lika rimlig beskrivning – ett slags motbild – är att det alltfort finns en maktdelning, eller maktmotsättning, mellan de folkvalda och den statliga förvaltningen. Ska man göra totalt våld på all etablerad begreppsanvändning kan man säga att staten är en sak, demokratin något annat. Demokratin lever sitt liv. Val hålls. Regeringar bildas. Motioner väcks i riksdagen – och avslås. Samtidigt pågår rätt opåverkad förvaltnings- och reformprocessen i verk och regeringskansli. Den har gjort det sedan 1600-talet.
Denna motbildsbeskrivning är naturligtvis felaktig, men inte mer felaktig än den vedertagna bilden av en styrande regeringsmakt som är helt underordnad de folkvalda i riksdagen. Vi idealiserar och ideologiserar beskrivningen av den demokratiskt styrda staten. Staten fanns långt före demokratin. Kontinuiteten i den statliga maktutövningen är mycket starkare än vad denna ideologiserade bild berättar. Utan att hemfalla till metafysiska spekulationer: staten är något i sig. Den bör analyseras och förstås just som ”staten”, inte i första hand som den ”demokratiska staten” eller ”den moderna staten” eller ”staten i informationssamhället”.
Från 2009 var jag vd för Sveriges Radio. När jag hösten 2013 lämnade Radiohuset hade alliansregeringen hunnit lägga fram två stora public service-propositioner: en för perioden 2010-2013 och en för perioden 2014-2019. Mitt intryck är att kulturminister Lena Adelsohn-Liljeroth hade en rätt stark vilja att stöpa om public service, att förändra grundläggande drag i regleringen av public service. Hon var inte emot idén om public service men hon ville ha radio och framför allt tv i allmänhetens tjänst med ett smalare uppdrag och med en avsevärt mycket mindre kostym.
Två gånger hade alltså kulturministern chansen. Båda gångerna lade hon istället fram propositioner som värnade det bestående. Man skulle kunna formulera det som så att kulturministern, med rätt starkt stöd både i sin egen riksdagsgrupp och hos övriga allianspartier, försökte utmana den politik för etermedier i public service-regi som staten utvecklat under en tidsrymd på närmare 100 år. Men hon misslyckades. Det är tveksamt om någon regering någonsin har lagt fram mer public servicevänliga propositioner än de två som har signerats av Lena Adelsohn-Liljeroth.
Med utnyttjade av min lite konstiga motbildsformulering ovan: det staten står för på detta område utmanades av en demokratiskt vald minister. I stället för en begränsning av public service och en förändrad finansiering blev resultatet en konsolidering av ordningen som den är. Missförstå mig nu inte. Jag tycker i sak att det är bra att resultatet blev just detta. Jag medverkade också efter bästa förmåga till att det blev så. Och skälet till att jag anför detta exempel är inte att jag vill kritisera en kulturminister som jag väl inte i allt samverkade med särskilt bra. Det är helt enkelt så att just public servicebesluten är min allra senaste och mest direkta erfarenhet av mötet mellan politiker och den bestående statliga maktutövningen. På detta område inträffade det som så ofta inträffar: de valda politikerna drar det kortaste strået.
Varför misslyckades då alliansregeringen med sina försök att begränsa public service?
Den allra viktigaste – och generellt sett intressantaste – förklaringen är att den politiska viljan kolliderade med rättsliga principer. I regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen är reglerat i vilken utsträckning och i vilka former riksdagen får begränsa yttrandefriheten i etermedier. Regelkomplexet är synnerligen komplicerat. Hela beslutsmaskineriet i regeringskansliet är utformat för att se till att rättsliga regler, principer och traditioner respekteras. Och denna roll att värna principer för hur staten verkar är så stark att den valde politikern sällan kan förvänta sig någon hjälp när det gäller att nyskapa på tvärs med dessa principer. Och det handlar inte om ovilja utan om oftast outtalade värden, om kultur och om mentalitet som lever stark i det juristdominerade regeringskansliet. När man i rollen som reformmakare själv möts av motstånd betingat av denna ”reformkonservatism” är det svårt att inse dess värde. Men värdet är verkligen stort. Det skulle kunna jämföras med medicinens yrkesetos och kvalitetskrav. Det spelar ingen roll vilka beslut landstingspolitiker fattar. Vissa värden som de medicinska professionerna står för rår politiken aldrig på. Samma sak gäller i förhållandet mellan rikspolitiker och jurister i kanslihuset. Vissa rättsliga principer och traditioner skapar absoluta stoppbommar i reformverksamheten.
I viss mån kan samma sak sägas om finansieringen av public service som om den rättsliga regleringen. Alliansregeringen ville inte bara förändra public serviceuppdraget utan också finansieringen. I förstone kan det te sig tämligen okomplicerat att ersätta en obligatorisk tv-licens med någon annan form av skatt eller obligatorisk avgift. Men statlig uttaxering av skatter och avgifter erbjuder en nästan lika komplicerad regleringsterräng som lagstiftning. Alliansregeringen ville avskaffa dagens radio- och tv-avgift men stångade pannan blodig.
Men är public service ett bra exempel på de komplikationer som politiker i regering och riksdag möter när de ska förverkliga sin politik? Det är väl ändå ett väldigt speciellt fall? Nej, fallet är inte speciellt. Public service är en icke statlig verksamhet vars förutsättningar regleras i lag, förordning och villkor knutna till tilldelning av medel.
Men låt oss likväl belysa med ett exempel som verkligen är hämtat från ett kärnområde i svensk lagstiftning. Återigen väcks nu i den allmänna debatten krav på samtycke till samlag för att någon inte ska riskera dömas till ansvar för våldtäkt. Frågan är nyligen utredd. För tre år sedan lämnade 2008 års sexualbrottsutredning sitt betänkande. Utredningen uppehöll sig – naturligtvis – särskilt vid bevisfrågorna. För en fällande dom krävs att det skall vara ställt utom rimligt tvivel att en viss handling har begåtts och att det ska ha förelegat uppsåt. Det är lätt att föreställa sig att ett krav på samtycke skulle innebära en stor förändring. Men bevissvårigheterna återstår. En samtyckesreglering riskerar att inte alls medföra den stora förändring som förespråkarna förväntar sig. Skulle det på allvar aktualiseras att förändra beviskraven är det tveksamt om det faktiskt skulle låta sig göras. Beviskravet i brottsmålsprocessen är en så fundamental del av vår rättsstatliga reglering att motståndet inom det rättsliga systemet vore mycket svårt att övervinna. Det kan till och med ifrågasättas om en förändring av beviskravet vid misstänkt våldtäkt, om den väl beslutades, skulle komma att få genomslag. Till bilden hör att Europakonventionen innehåller regler som åtminstone tangerar beviskravet och som numera direkt binder svensk rättstillämpning.
Som reformmakare uppskattar man verkligen inte alltid de kanslihusjurister som skakar på huvudet och lika lågmält som entydigt säger att så som man hade tänkt göra kan man inte göra. Men den motspänstige juristen i kanslihuset personifierar verkligen det goda i svensk förvaltningstradition. Statens kärnfunktion är att genom lagstiftning ge regler för människors samverkan i samhället. I beredningen av lagförslag visar den svenska staten sin styrka. Såväl allmänna kvalitetskrav som rättsstatliga krav hävdas med kraft i lagstiftningsprocessen. Det finns en tradition och kultur som har utvecklats under mycket lång tid och som är värdebärande. Det finns en process som likaledes vuxit fram under lång tid och som skapar garantier för kvalitet. Och genom juristernas karriärgång finns en erfarenhetsåterföring mellan lagstiftning och rättstillämpning som i allra högsta grad bidrar såväl till att bevara kultur och värden som till att vidmakthålla kvalitet i lagstiftningen.
Handlar då denna goda juristmakt, den som faktiskt inte har förändrats särskilt mycket sedan Hjalmar Hammarskjöld anlände från S:t Petersburg 1914, bara om en fördröjningsmekanism? Nej, resonemanget kan föras vidare. Många av de lagförslag som väcks emanerar ur samma växelspel mellan dömande och lagstiftande verksamhet. Och även när initiativet till en ny eller förändrad lag tas i politiken sker ofta en så omfattande omstöpning i beredningsprocessen av det förslag som en gång väcktes att det är tveksamt om det är politikerns eller förvaltningens förslag som så småningom genomförs.
Jag började denna artikel med en referens till Hjalmar Hammarskjöld och dagen för bondetåget 1914. Intressant nog har inte själva lagstiftningsprocessen förändrats särskilt mycket på de 100 år som har gått sedan Hammarskjöld kallades till kungen på dagen för bondetåget. Dagens tjänstemän i justitiedepartementet eller på rättssekretariaten på de olika fackdepartementen har mycket gemensamt med Hjalmar Hammarskjöld för 100 år sedan. De tänker nog ungefär likadant som han gjorde när han tog på sig uppdraget att leda Sveriges regering i februari 1914. Jag har ett ansvar att förvalta, inte för min egen skull eller i mitt eget intresse utan just för att detta är mitt uppdrag.
Man skulle kunna kalla denna bestående, men också fördemokratiska, stat för ”den borgerliga staten”: borgerlig för att den bars, och i stor utsträckning alltfort bärs, upp av ett i social mening ledande borgerligt skikt men framför allt borgerlig därför att den inte har något gemensamt med socialismens stat. Denna borgerliga stat vinner inte sin legitimitet därför den representerar en förverkligad folkmakt utan därför att den skapar förutsättningar för en liberal samhällsordning att fungera
Denna borgerliga stat, denna lagstiftande stat, fungerar i princip synnerligen väl. Den har utvecklats steg för steg under flera hundra år. Den bygger på en professionell yrkeskår av välutbildade och mycket kompetenta jurister som växlar mellan tjänstgöring i domstolar och departement. Lagstiftningsprocessen som sådan är noga utmejslad. Centrala inslag i den är omsorgsfulla offentliga utredningar, remissbehandling, lagrådsgranskning och sedan en ny, ofta juristledd, granskning när ett lagförslag väl når riksdagen.
Popular
SD behövs för bråk
Sverigedemokraternas relevans har börjat ifrågasätts i och med att andra partier ska ha anammat en striktare invandringspolitik. Men SD:s roll i politiken är knappast förbi – snarare har den anledning att intensifieras.
Intressant, och viktigt, är att motsvarande kunskaps- och processutveckling inte har skett när det gäller statens andra, och mer moderna funktioner. Lika genomtänkt som lagstiftningsprocessen är, lika outvecklade är formerna för regeringens styrning av myndigheter och statlig verksamhet i övrigt. Det gäller nya och otraditionella verksamhetsområden. Men det gäller också statens traditionella kärnområden, polis och försvar. Myndighetsstyrning är det lägst prioriterade området i departementen, alltid nedprioriterat och ofta hänvisat till unga och oerfarna tjänstemän. Kunskapsutvecklingen om hur offentlig verksamhet styrs är svag. Det finns ingen kvalificerad förvaltningsutbildning. Förvaltningsforskningen är ett i det närmaste helt försummat område. Intresset för kvalificerad förvaltningspolitik är obefintligt, framför allt i borgerliga regeringar. I praktiken blir styrning av statlig verksamhet närmast något slags bieffekt av anslagsgivningen över vilken finansdepartementet råder.
Visst skulle en doktrinär liberal kunna hävda att det väl bara handlar om att göra den stat som driver verksamheten så liten som möjligt. Men den slutsatsen är lite väl enkel. Staten kommer direkt, eller indirekt via kommuner och landsting, att även framgent ha ansvar för en omfattande verksamhet, cirka en tredjedel av det samlade produktionsvärdet i svensk ekonomi. Personligen tror jag att detta ansvar snarare kommer att vidgas än att snävas in. Sjukvården, infrastrukturen, utbildningen och forskningen kräver inte mindre resurser i framtiden.
Det som sägs om staten som ansvarig för att driva verksamhet gäller i betydande utsträckning också staten som interventionist. Bostadspolitiken var länge ett av svensk politiks mest centrala områden. Staten varken planerade, byggde eller förvaltade bostäder. Men bostadsförsörjningen var i detalj reglerad av staten. Mycket gott kan verkligen sägas om socialdemokratins stora sociala reformverk. Men just bostadspolitiken, som var det stora interventionsområdet, har lämnat förskräckliga spår efter sig. Med en massiv insats av kapital byggdes dåliga bostäder i illa planerade områden för människor som inte själva hade resurser att välja bort det som politikerna hade skapat för dem (inte för sig själva!).
Det blev fel när staten hade en bostadspolitik. Det blir om möjligt ännu mer fel nu när staten inte har någon bostadspolitik alls. Ett antal myndigheter finns med makt att lägga hinder i vägen för bostadsbyggande. Men det finns ingen politik som motväger alla dessa statssanktionerade särintressen och som öppnar för det bostadsbyggande som är nödvändigt för att Storstockholms tillväxtpotential ska kunna utvecklas.
Hur ser politiken för en kvalificerad statlig verksamhet och för en rationell samhällsstyrning ut? En välskött statlig verksamhet borde också innefattas i ”den borgerliga staten”. Jag har ägnat ett antal år av mitt liv åt att utreda just detta, i den stora parlamentariska Ansvarskommittén men också i andra utredningar. Det intressanta är inte att våra förslag i Ansvarskommittén lades åt sidan av regeringen Reinfeldt. Det kan ha funnits goda politiska skäl för det. Det slående var ointresset, för att inte säga beröringsskräcken, som framför allt Moderaterna visade och har fortsatt att visa inför förvaltningspolitiken. Och nästan dagligen kan vi läsa och höra om konsekvenserna av denna handfallenhet inför frågor om hur staten bör hantera sin egen verksamhet. Hur är det möjligt att det inte finns en ordnad process för att hantera infrastrukturplanering? Hur är det möjligt att regeringen inte har en hanteringsordning när det gäller statligt ägda bolags investeringar i mångmiljardklassen? (Möjligen ska hanteringsordningen vara att kretsen av statsråd inte befattar sig med den typen av ägarfrågor; men också det är en hanteringsordning.) Hur är det möjligt att regeringen inte har en långsiktig strategi för olika statliga verksamheters resursförsörjning utan ersätter detta med en enkel generell formel som helt bortser från alla olika verksamheters särdrag?
Varje företagsledare ägnar sig väsentligen åt organisation, struktur, styrning, rekrytering och bemanning av sitt företag. Det avgör hans eller hennes framgång som ledare. Åt precis detta ägnar sig inte våra ledande politiker i det stora företag som de är satta att sköta.
Allianspartierna vann valet 2006 på arbetslösheten och utanförskapet. Det var rättvist. De satt kvar i regeringsställning 2010 till följd av förtroendet för deras sätt att sköta svensk ekonomi. Det var också rättvist. De är på väg att förlora valet 2014 därför att människor ser att de inte kan sköta staten. Tyvärr är också det rättvist.
Publicist.