Myten om Dayton
”Dayton”. Ordet har kommit att beteckna slutet på det till synes ohejdbara våldet i Bosnien från 1992 till 1995. Berättelsen kring Dayton är effektfull: när alla andra hade försökt och misslyckats, tog en amerikansk diplomat med sig de stridande parterna till en isolerad militär flygbas i Ohio, där han böjde dem efter sin vilja och fick slut på kriget. I sin bok Howto End a Warlämnade Richard Holbrooke inget tvivel om att det avgörande ögonblicket kom när han övertalade den jugoslaviske presidenten Slobodan Milosevic att acceptera en fred med de (bosniakiska och kroatiska) Federationsstyrkor som stod mot honom och Republika Srpskas armé. Historien om hur amerikanerna packade sina väskor och fick Milosevic att tro att de var på väg att lämna Dayton är klassisk. Detta var en triumf för amerikansk vilja, och list.
Berättelsen om ”Dayton” är effektfull men ovederhäftig och vilseledande. Den har aldrig stämt med det jag faktiskt upplevde i Dayton under samtalens första tio dagar, när jag tillsammans med den tyske diplomaten Michael Steiner förhandlade fram den första överenskommelse som nåddes där. Nu är den glömd, men den stärkte den till större delen bosniakisk-kroatiska Federationen, som i detta skede hade övertaget i kriget i Bosnien. Under min vistelse i Dayton ägnade Holbrooke det mesta av sin tid åt att lirka med serberna för att släppa en amerikansk journalist (David Rohde) som gått och blivit tillfångatagen i Pale. Han talade mycket mer med Slobodan Milosevic än med någon annan och var uppenbart charmerad. Fängslad rättare sagt.
Det är först senare som jag har börjat inse hur berättelsen om ”Dayton” leder diplomater på villovägar. Detta började ett par år efter avtalet. Holbrookes grupp tolkade det som hade hänt som Milosevics reaktion på Natos bombningar av de serbiska styrkorna i Bosnien. Men Milosevic brydde sig inte särskilt mycket om de serbiska styrkorna i Bosnien, vars främsta lojalitet gällde inte honom utan den bosnienserbiske ledaren Radovan Karadzic, som vid denna tid betraktades som en potentiell rival till Milosevic i Belgrad (om Republika Srpska skulle bli en del av Serbien). Men feltolkningen – Milosevic kan bara påverkas genom hot om våld – tillämpades senare med kraft av Rambouilletavtalet för att försöka lösa Kosovoproblemet. Det misslyckades. Det krävdes flera månader av faktiska bombningar för att tvinga Milosevic att ge upp, när hans närmaste män började bekymra sig över ödeläggelsen av serbisk infrastruktur och svårigheterna att bygga upp den på nytt efter bombningarna.
Verkligheten i dayton skilde sig från Holbrookes berättelse. Enligt min uppfattning kom Milosevic till Dayton i jakt på fred. Det han reagerade på var inte bombningen som sådan, utan snarare ett hot mot hans eget grepp om makten. Omkring 180 000–200 000 serber hade lämnat Kroatien för Serbien bara några månader tidigare, när Zagreb drog i gång sin Operation Storm för att återta kontrollen över tre ”FN-skyddade områden”. Sent i september 1995 var Federationens styrkor (bosniska armén och den kroatiska försvarsmakten) nära en slutlig seger över den bosnienserbiska armén (VRS). Milosevic förklarade för amerikanerna att han oroade sig för en ny flyktingström. Det som verkligen oroade honom var utsikten att ytterligare 500 000 (eller fler) serber skulle lämna Bosnien för Serbien, där de skulle ha anslutit sig till de kroatiska serbernas krav på hans avgång.
När Milosevic kom till Dayton hade han alltså inte råd med en fortsättning på Federationens offensiv. Han behövde ett avtal. Han trodde inte att han kunde hålla sig kvar vid makten mycket längre om han inte fick det. Men han var en slug man och låtsades göra motstånd ända in i det sista, enligt gängse bruk på Balkan, och fick därigenom ett mycket bra avtal för Republika Srpska (ett avtal som undergrävde hans rival Karadzic, som inte fanns på plats).
Till hans vinster hörde 49 procent av Bosnien-Hercegovinas territorium, vilket tvingade Federationens styrkor att dra sig tillbaka från de omkring 66 procent som de kontrollerade när eldupphöret till sist trädde i kraft. Han fick också ett internationellt erkännande av Republika Srpska, en ”entitet” definierad genom sin serbiska majoritetsbefolkning, trots att serberna inte var i majoritet på dess territorium före kriget. Denna ”entitet” hyste ingen större lojalitet mot centralregeringen i Sarajevo, som hade få funktioner definierade i Daytonkonstitutionen och som Republika Srpska kunde utöva flera olika veton mot. Republika Srpska var autonom och berättigad till särskilda relationer med Serbien. Man behöll sin armé, polis och andra säkerhetsstyrkor, som räddades från ett nästan säkert nederlag. Dessa arrangemang kodifierades i en permanent, svårföränderlig konstitution som amerikanerna insisterade på. Alla arméer på randen till nederlag borde ha lyckan att släpas iväg till ”Dayton”.
Kroaterna fick också ett mycket bra avtal i Dayton. President Franjo Tudjman var i princip den som bestämde, då Federationens framgångsrika offensiv delvis berodde på att bosnienkroaterna backades upp av hans styrkor. Han kontrollerade de enda vägarna in i de områden av Bosnien som kontrollerades av bosniakerna, och lade beslag på en betydande andel av de vapen som i strid med FN-embargot skeppades in till den bosniska armén. Därför fick kroaterna vad de bad om: halva Federationen och en tredjedel av den ”statliga” regeringen i Sarajevo, trots att de hade utgjort endast 17 procent av befolkningen före kriget och säkerligen mycket mindre än så vid tiden för Dayton.
Det var inte Milosevic (eller Tudjman) som Holbrooke vred om armen på i Dayton. Det var Alija Izetbegovic. Den bosniakiske presidenten i krigstidens republik Bosnien-Hercegovina formulerade det tydligt vid undertecknandet av Daytonavtalet: detta är en fred, men inte en rättvis fred. Izetbegovic tvingades acceptera Republika Srpska på nästan hälften av landets territorium, i utbyte mot ett löfte om att alla flyktingar och tvångsförflyttade personer skulle tillåtas återvända till sina hem. Han visste förvisso hur svårt det löftet skulle bli att uppfylla i en entitet som definierade sig som ”serbisk” och inte skulle ha en serbisk majoritet om alla återvände.
Att rycka ett nederlag, eller åtminstone ett oavgjort resultat, ur segerns käftar – så skulle man kunna formulera det. Varför gjorde Izetbegovic det? USA var hans allierade och främsta, om än inte enda, diplomatiska supporter i kriget. Han hade egentligen inget val. Izetbegovic måste ha förutsatt att Washington kunde stänga av det flöde av saudiska pengar som strömmade in på hans konton. Den historia som Holbrooke berättade för Izetbegovic – att amerikanska underrättelsekällor hade kommit fram till att det serbiska motståndet höll på att stärkas och skulle slå tillbaka Federationens offensiv – måste ha låtit trovärdig för Izetbegovic, med tanke på att den bosniska armén flera gånger under kriget gapat över för mycket och därigenom drabbats av nesliga nederlag. Men den här gången var historien gripen ur luften. Och amerikanerna hade som tröstpris erbjudit honom något han hade svårt att avvisa: ett program för ”utrustning och träning” av Federationens väpnade styrkor, som åtminstone skulle förhindra en upprepning av dödläget under kriget 1992–95, när Federationen för det mesta kontrollerade mindre än 30 procent av territoriet. När amerikanerna väl hade övertalat Milosevic och Tudjman att skriva på kunde Izetbegovic inte vara den som vägrade.
Snarare än en triumf för amerikansk diplomati är Dayton alltså ett skolexempel på varför man inte bör vara bästa vän med USA. Om du är det, har vi lättare att vrida om armen på dig än på din fiende.
Men nu är det snart 20 år senare. Även om freden inte var rättvis, så var det en fred och den har hållit. Vad kan vi lära oss av erfarenheterna under dessa 20 år?
Först och främst att genomförandet är lika viktigt som fredsavtalet. Det hade inte förekommit någon fredsprocess att tala om under upptakten till Dayton. Det vi normalt tänker på som fredsprocessen – att de stridande parterna lär känna varandra, lär sig varandras språk och trick, märker vad som är görbart och vad som inte är det, lär sig vad de kan och inte kan lita på – ägde i Bosnien mestadels rum efter undertecknandet, inte före. Med stadigt stöd från både USA och EU var det under närmare tio år en bra process, som ledde i viktiga riktningar. Centralregeringen (av bosnier kallad den ”statliga” regeringen) stärktes, de väpnade styrkorna slogs samman, centralbanken och valutan etablerades, ett stort antal tvångsförflyttade personer och flyktingar återvände hem, frågor om äganderätt avgjordes… Ett tag hade Bosnien till och med en uttalat antinationalistisk premiärminister.
År 2005 satt jag och Don Hays, som ledde förhandlingarna, i ett rum på USA:s fredsinstitut (USIP) tillsammans med bosnier från samtliga tre etniska grupper, som representerade alla de större politiska partierna, och diskuterade ändringar i Daytonkonstitutionen, som alla vid det laget hade insett var dysfunktionell. Det förslag som de kom fram till – senare känt som ”aprilpaketet” – var mindre än jag hade hoppats på, men en rimlig början på att reparera en konstitution som uppenbart hade gått för långt i att stadfästa etnisk identitet som A och O i all bosnisk politik. När parlamentet röstade ned paketet med bara två röster (som saknades för två tredjedelars majoritet), kände jag mig besviken men tänkte att saker och ting skulle ordna sig vid nästa session.
Jag kunde inte ha haft mer fel. Problemet var inte de två rösterna, som tillhörde kroater vilka bröt partidisciplinen för att rösta mot paketet. Det var allvarligare än så. Haris Silajdzic, vars bosniakbaserade parti hade deltagit i förberedandet av ändringarna av konstitutionen, hade byggt sin presidentkampanj på att avvisa aprilpaketet, som han menade inte gick tillräckligt långt och var feltänkt. När han vann kunde han bara inte utan vidare svänga om, utan började snabbt puckla på Milorad Dodik, Republika Srpskas ledare, vilket polariserade den bosniska politiken längs etniska linjer mer än vad som varit fallet sedan 1996. Tio år av ryckvisa men gradvisa framsteg hade gått förlorade. Ändringarna i Aprilpaketet har aldrig tagits upp för omröstning i parlamentet på nytt. Inte ens sedan Europadomstolen för mänskliga rättigheter dömde ut den bosniska konstitutionens etniska kriterier för presidentkandidater, har de politiska ledarna förmått hitta ett sätt att åtgärda detta (lättlösta) problem.
Det vi nu har i Bosnien liknar därför en karikatyr av krigstidens Bosnien. De flesta av de bosniakiska och serbiska ledarna plockar politiska poäng på att angripa varandra. De nationalistiska kroaterna byter lojalitet från ena sidan till den andra, beroende på vem som ger dem det bästa anbudet (vilket var vad de gjorde i Mostar under kriget).
Allt emellanåt försöker de också få till stånd en ”tredje entitet”, vilket skulle innebära ett återupplivande av Herceg-Bosna, den kroatiska parastat vars kroatiska försvarsmakt utkämpade ett krig med den bosniska armén 1992 och 1993 (samtidigt som man stred tillsammans med den bosniska armén i norr). Den tredje entiteten var en dålig idé i Dayton, när kroaterna kontrollerade vapeninflödet till Federationen och bidrog substantiellt till Federationens krigsansträngningar. Inte heller 20 år senare är den en bra idé. Att skapa en kroatisk entitet skulle med nödvändighet resultera i bildandet av en instängd, isolerad och troligen radikaliserad muslimsk entitet i centrala Bosnien. Det skulle varken Kroatien eller Serbien gilla.
Det skulle inte de internationella aktörerna heller, men även de är en karikatyr av sina forna jag. Amerikanerna lutar sig mot bosniakerna och ett stärkande av regeringen i Sarajevo. Ryssarna stöder serberna och maximal autonomi för Republika Srpska. Européerna harklar sig och hummar, nedvärderande varje ansträngning som amerikanerna företar samtidigt som de dras med av den, ständigt rabblande sina böner om att EU:s inträdesprocess ska ordna allt. Turkiet försöker, med tillfälliga framgångar, spela den uppriktiga mäklarens roll. Inte mycket löser sig, eftersom landet har en konstitution som påtvingades av amerikanerna vid Dayton och som gör det mycket svårt att lösa något utan att alla de tre etniska grupperna är eniga. Politiker som försöker se bortom de etniska skiljelinjerna har hittills inte haft några större framgångar. Landet faller allt längre efter i kappseglingen för anslutning till Nato och EU. Det är ett sorgligt tillstånd, men inte ett dödligt sådant.
Populärt
De sagolika systrarna Mitford
Bland de omtalade systrarna Mitford fanns både skickliga författare, fascistsympatisörer, en hertiginna och en kommunist, skriver Moa Ekbom.
Det finns många som menar att den bosniska erfarenheten är relevant för andra situationer, men naturligtvis väljer de efter behag vilka implikationer de föredrar. ”Dayton” spökar i Syrien. De som förespråkar en intervention pekar på Bosniens ”skyddade områden” och vill ha något analogt i Syrien: en flygförbudszon eller ett område skyddat från luften, som de i Bosnien till sist blev. De glömmer att bombningarna ägde rum enbart därför att serberna inte respekterade de skyddade områdena. Nato tvingades hitta på ”Gorazdereglerna”, som utlöste en luftoffensiv mot serberna när Sarajevo utsattes för granatbeskjutning. De som vill ha en politisk uppgörelse pekar på det arrangemang för maktdelning som bosnierna påtvingades i Dayton, genom ett samförstånd mellan utomstående makter. De glömmer att genomförandet var ytterst besvärligt och nu har gått helt i baklås.
Det måste sägas klart: dessa idéers förtjänster och fel har inget att göra med deras påstådda framgång i Dayton. Syrien är inte Bosnien, även om landet med Bosnien delar en historia som en del av Osmanska riket. Detta är inte irrelevant: osmanerna styrde med framgång ett multireligiöst, multietniskt imperium utan att likrikta sin befolkning, som de flesta europeiska stater försökte göra (mer eller mindre framgångsrikt). Syriens mångskiftande befolkning är ett arv från denna osmanska epok, precis som Bosniens. Men det innebär inte att någon av de angreppssätt som 1995 prövades för att få slut på kriget i Bosnien måste fungera i Syrien. Jag för min del skulle förvisso inte önska att resultatet i Syrien blir ett dysfunktionellt arrangemang för maktdelning i stil med Dayton.
Det som idag verkligen är betydelsefullt i den bosniska erfarenheten är inte Dayton utan snarare Srebrenica. När Benghazi räddades 2011 var det för att tusentals bosniaker mördades i Srebrenica 1995. Principen ”ansvar att skydda” kan inte hjälpa syrierna, på grund av splittringen i FN:s säkerhetsråd (och USA:s ovilja att bli inblandat). Men principen hjälpte inte bara i Libyen, utan också i Elfenbenskusten och på andra håll: dagens stater har en tydlig förpliktelse att skydda sin befolkning. Om de underlåter att göra det, har andra stater ett sätt att få tillstånd att ingripa som inte fanns i Bosnien 1995. Detta, mer än ”Dayton”, är ett arv som vi bör respektera.
Daniel Serwer är professor vid Johns Hopkins School of Advanced International Studies.
Översättning:Jim Jakobsson