Så expanderade staten
Boken är präglad av det tidiga 1990-talets kris, och det är förstås ingen slump att grundläggande frågor ställs när världen upplevs vara upp och ned och gamla sanningar av nödvändighet omprövas.
I våra dagar är krisen inte bara svensk utan global, definitivt västerländsk, och inte minst europeisk. Det har dessutom blivit en truism, drygt tre år efter Lehman-kraschen, att det framför allt är kapitalismen som är i kris. Lyckligtvis vänder inte alla blicken ensidigt åt det hållet.
IGovernmentsversus Markets undersöker den italienska ekonomen Vito Tanzi, som titeln visar, hur relationen mellan stat och marknad ser ut, har sett ut och bör ser ut. Bokens främsta förtjänst märks redan i ansatsen – väldigt lite tas för givet. Tanzi gör sitt yttersta för att kritiskt granska andras uttalade och outtalade antaganden om hur ekonomi fungerar, samtidigt som han försöker redovisa sina egna utgångspunkter. Resultatet är en imponerande och förhållandevis lättillgänglig översikt över en av vår tids viktigaste frågor: Hur kan och bör samspelet mellan marknaden och den demokratiska staten fungera?
Tanzi är en av de lyckligt lottade ekonomer som fått ett eget fenomen – Tanzieffekten – uppkallad efter sig, sedan han visat att hög inflation påverkar statens förväntade skatteintäkter negativt. Att han är italienare gör också att han, för en svensk läsare, bidrar med ett för frågeställningen relevant men ofta bortglömt perspektiv när kapitalismens kris diskuteras: hur staten fungerar.
Staten (government) ska här förstås som ”det offentliga”, det vill säga den statsmakt som genom olika offentliga organ utövar makt i form av kontroll och inflytande över ”marknaden”. Marknaden betecknar den mångfasetterade arena där människor interagerar och utbyter varor och tjänster av allehanda slag i jakt på framgång, trygghet och utveckling. Tanzi inleder med att konstatera att relationen mellan stat och marknad har förändrats drastiskt under de gångna hundra åren. Vad har drivit fram förändringen? Vad kunde ha varit annorlunda? Vilka är utmaningarna framöver?
I debatten om kapitalismens kris finns ofta ett underliggande antagande om att staten inte bara är god i betydelsen välvillig, utan också god i betydelsen kapabel. Ekonomers normativa teorier utgår från att politiker och tjänstemän ”besitter Salomos vishet, Googles ackumulerade kunskap och är ärliga som helgon”, sammanfattar Tanzi. Dessa antaganden har också legat till grund för statsmaktens fenomenala expansion under 1900-talet, framför allt under årtiondena omedelbart efter andra världskriget. ”Marknadsmisslyckande” är ett vanligt förekommande ord i litteraturen – ”politikmisslyckande” snudd på icke-existerande.
Det är också föreställningen om marknadens misslyckanden som har varit drivande i den enorma offentliga expansionen som har ägt rum. Enorm ska här förstås deskriptivt, inte normativt. Siffrorna talar sitt tydliga språk, oavsett om det gäller offentliga utgifter, omfattning av regleringar, komplexitet i skattelagstiftning eller något annat av de mått Tanzi undersöker. Frapperande är också hur mönstret är likartat över hela västvärlden, inklusive länder som Japan och Australien. Före första världskriget låg de svenska offentliga utgifterna på 10 procent av BNP. De steg därefter marginellt till drygt 16 procent före nästa världskrig. Sedan skedde en fördubbling till 1960, och därefter ytterligare en fördubbling till 1980. Extremt? Jo, men inte onormalt. 1913–1980 går Tyskland från 15 till 48 procent och Storbritannien från 13 till 43 procent (vilket även är snittet för de länder Tanzi har undersökt). Sociala transfereringar går från ett par procentenheter av BNP kring 1930 till att utgöra en tiondel kring 1960, för att sedan explodera till mellan en femtedel och en fjärdedel i många länder några årtionden senare. Det är viktigt att poängtera att detta även gäller i länder som ofta sägs sakna välfärdsstat, till exempel USA. Det rör sig alltså om skillnader i grad och form, men inte i art, när välfärdsstaten byggs upp och byggs ut i alla dessa länder – inklusive USA.
En viktig händelse är förstås 1930-talskrisen. Man ville hitta sätt att mildra den ekonomiska och sociala nöd som drabbade människor. Samtidigt presenterade Keynes sin teori om att staten kan motverka konjunktursvängningarna och därmed mildra effekten av framtida kriser, kanske rentav förhindra dem. Statens expansion innebar att en mängd olika, spontant uppkomna, trygghetssystem trängdes ut och inkorporerades i staten. Politikers och tjänstemäns makt ökade på bekostnad av individer, företag och föreningar. Efterhand börjar även ekonomisk jämlikhet ses som en statlig uppgift. Förskjutningen går alltså från krav på att staten ska upprätthålla institutioner för en fungerande marknad, via att stabilisera marknaden över konjunkturcykeln, till att garantera trygghet och jämlikhet. Dessa uppgifter är fundamentalt olika och kräver därför olika verktyg och kompetens. Besitter staten verkligen denna kompetens?
En förklaring till statens expansion är att den faktiskt har blivit mer kompetent, inte minst när det gäller förmågan att beskatta. I Tanzis litteraturlista hittar man inte bara framstående dåtida och nutida nordiska forskare, som svenske Knut Wicksell eller danske Gøsta Esping-Andersen, ekonomiska giganter som Smith, Keynes, Hayek och Friedman utan också, i alla fall för mig, obekanta italienare. En viktig förklaring till statens förmåga till expansion finner Tanzi hos landsmannen Amilcare Puviani och begreppet fiscal illusion, presenterat i boken Teoriadell’illuzionefinanziaria (1903). Lika lite som på marknaden har aktörer i den politiska sfären perfekt och symmetrisk information. En del grupper vet mer än andra, och förstår att utnyttja detta. Indirekt och osynlig beskattning (källskatt) är vitala instrument för att förklara statens förmåga till expansion – efterfrågan på ”gratis” offentliga tjänster är helt enkelt betydligt större än viljan att betala för dessa tjänster. Ett alternativ är att lånefinansiera utgifter och bygga underskott, eftersom detta betalas någon gång i framtiden, förmodligen av någon annan. Finansiell illusion kan helt enkelt betraktas som ett verktyg i Machiavellis verktygslåda, som härskaren kan använda för att gynna sina undersåtar utan att de som får stå för notan riktigt märker det. Tanzi listar nio varianter på hur detta verktyg används, inklusive att ”permanenta skatter introduceras som tillfälliga”. Var det någon som sa värnskatt?
Popular
SD behövs för bråk
Sverigedemokraternas relevans har börjat ifrågasätts i och med att andra partier ska ha anammat en striktare invandringspolitik. Men SD:s roll i politiken är knappast förbi – snarare har den anledning att intensifieras.
Genombrottet för allmän och lika rösträtt är vitalt för att förstå varför statens expansion tar fart. Oavsett om det sker av välvilja eller illvilja – och det torde vara uppenbart att över tid och i alla dessa länder har bådadera har förekommit – sker en gradvis utökning av det offentliga åtagandet. Från seklets början vänder sig bokstavligen alla till staten med krav på allt det som livet kräver: jobb, utbildning, social och ekonomisk trygghet. Vägen till politisk framgång blir därmed också att erbjuda detta. Det som Tage Erlander redan tidigt i den expansiva fasen identifierade som de stigande förväntningarnas missnöje finns därmed inbyggt i systemet redan från början. Eller som den franske ekonomen Frédéric Bastiat formulerade det hundra år tidigare: staten är den stora illusion i vilken alla tror sig kunna leva på någon annans bekostnad.
Hur förhåller det sig med den tesen? Har staten vuxit sig för stor? Visar inte minst exemplet Sverige på motsatsen? Tanzi tar sig an dessa frågor i tre utförliga kapitel, varav ett specifikt behandlar Norden. Både sättet och resultatet är intressant. Han skapar två index, ett för att mäta statens prestationer, ett för att mäta statens effektivitet. Prestationerna som räknas är olika indikatorer på välbefinnande, till exempel hälsa, utbildning och infrastruktur. I effektivitetsindex jämförs prestationerna med kostnaden. Som mätverktyg är de knappast perfekta, men duger till en hygglig uppskattning. Kontentan är att mindre omfattande stater (utgiftsnivån mindre än 40 procent av BNP) klarar sig bättre än större (mer än 50 procent). Det finns helt enkelt en gräns för när de negativa konsekvenserna för marknadens funktionssätt inte uppvägs av andra fördelar. Precis som när höjd tobaksskatt över en viss nivå resulterar i mer smuggling och lägre skatteintäkter, utan att effekten blir minskad rökning. I ett sådant läge är det bättre att reformera, liberalisera och totalt sett minska statens omfattning, så som skett i Sverige de senaste årtiondena. Eller som Labours David Milliband (brodern, inte partiledaren) skrev i New Statesman nyligen: ”The big state is a political dead end.”
En tydlig brist i Tanzis framställning är hans skissartade framställning av statens framtida roll. Han menar att staten kommer att bli mer av en regulator och granskare, och i minskad utsträckning uppdragsgivare och utförare. Med nuvarande västerländska parti- och byråkratistrukturer är det svårt att se hur en så markant förändring av politikerrollen skulle vara genomförbar. Governmentsversus Markets är trots denna reservation en utmärkt utgångspunkt för diskussioner om kapitalismens, välfärdsstatens och demokratins kris. Den intellektuella avkastningen från Tanzis bok är i alla händelser betydligt större än hos alla de debattörer som ensidigt ser kapitalismen som krisande och staten som den nödvändiga – och för många efterlängtade – räddaren.
Näringspolitisk expert på Uppsala Handelskammare.