Stat i staten
När Berlinmuren föll var det många som undrade vart alla arbetslösa spioner skulle ta vägen. Det var när Francis Fukuyama i Hegels efterföljd talade om historiens slut och Bill Clinton i segeryran drog igång en expansiv utrikespolitik som med tiden skulle visa sig svår att fullfölja. George Bush jr och Tony Blair gick in för att utveckla och intensifiera den med alltmer katastrofala resultat. Det som väntades bli en ny politisk guldålder blev åtminstone bra för säkerhets- och underrättelseorganisationer med tillhörande branscher.
Platon, som förespråkade ett aristokratiskt styre i sin idealstat, ville överlämna maktutövningen till de så kallade väktarna. Men det var nödvändigt, menade han, att utbilda dessa väktare till filosofer. Soldaterna måste förbli de ”fullkomliga” väktarnas underordnade medhjälpare. Och denna övertygelse om det nödvändiga i att hålla ett vakande öga på krigarkasten delades av president Eisenhower, som visste en hel del om sina forna kolleger och som varnade för såväl det militärindustriella komplexet som diverse andra avarter. Men då var det redan för sent. Hans företrädare, Harry Truman, hade släppt alla dessa farliga krafter lösa.
Det brukar påstås att USA saknade en underrättelsetjänst före sitt inträde i andra världskriget (”gentlemän läser inte varandras brev”), men det har jag fortfarande svårt att tro på. OSS fortsatte i alla fall att växa efter kriget, och enligt Michael J Glennon har USA idag hela 46 mer eller mindre hemliga säkerhets- och underrättelseorgan. Hans nyutkomna bok National Security and Double Government håller sig till dagens verklighet; den historiska referens som han föredrar är varken Hobbes eller Hume, utan den brittiske journalisten Walter Bagehot, som grundade The Economist i mitten av 1800-talet och som tidningen har hedrat genom att uppkalla en stående spalt efter honom.
Bagehot levde på den brittiska imperialismens storhetstid, och hans verklighetssyn präglades av dess identitetsproblem. För Bagehot fanns det en stat som uppehöll skenet av en konstitutionell monarki och höll återkommande val som gjorde det möjligt för Gladstone och Disraeli att växla vid makten och hålla okunniga väljare nöjda. En annan stat utgjordes av dem som verkligen styrde – och det enligt Bagehot med rätta – en ämbetsmannaelit som hade kunskaperna, insikterna och kontakterna som behövdes för att hålla samman staten. Ju diskretare de utövade sin makt, desto bättre. Tänk Javisst, herr minister men på fullaste allvar.
Här ser Glennon en användbar parallell till den säkerhetspolitiska elit som styr USA:s utrikespolitik. ”Trumaniterna” har expertisen och kontinuiteten, och framför allt sekretessen. Mot sådana trumfkort har ”madisonianerna” inte mycket att sätta emot. Den amerikanska konstitutionen – nyligen beskriven i statsvetaren Danielle Allens läsvärda Our Declaration. A Reading of the Declaration of Independence in Defense of Equality, vilar på en tredelning av makten som i stor utsträckning har hämtats från brittiska förebilder, men som fick en lokal och mer tidsenlig förankring av framför allt James Madison. Tanken var att varken presidenten, kongressen eller domstolarna skulle styra landet, utan att de gemensamt och i konkurrens med varandra skulle åstadkomma ett mer balanserat resultat.
Glennon visar att Bagehot ”fick rätt”. En hemlig elit styr landet, eller åtminstone dess utrikespolitik, genom en expertroll som skyddas av ett utstuderat hemlighetsmakeri. Denna elit begränsar presidentens makt – ingen president sätter sig gärna emot ett enigt nationellt säkerhetsråd eller en rekommendation från underrättelsetjänsterna som inte medger några reella handlingsalternativ. Den kontrollerar kongressen, vars medlemmar inte har så många andra källor att vända sig till ifråga om utrikespolitik och som har tusen andra frågor att vara någorlunda insatta i, och som framför allt har ett allt överskuggande intresse: att bli omvalda. Den har ett omfattande inflytande på domstolsväsendet, eftersom domartjänsterna på alla nivåer rekryteras bland människor som har tjänstgjort i andra delar av statsapparaten, ofta i nära samverkan med just säkerhets- och underrättelseorganen. Detta gäller inte minst medlemmarna i den nuvarande högsta domstolen.
”Trumaniterna” visar ett flockbeteende som kan påminna om nationalekonomernas: det är sällan nyttigt att gå emot den i de egna leden förhärskande opinionen, fast dess upphovsmän sällan identifieras inför omvärlden; eller just därför. Sekretessen gör det lätt att dölja personligt ansvar. Den lösliga organisationen gör det ännu viktigare att eftersträva sammanhållning. Deras förkärlek för militära aktioner (tidvis större än de professionella militärernas) förklaras enligt Glennon av att de är de civilister som har exklusiv tillgång till militärt underrättelsematerial. De utgör en elit, men erfarenheterna från Mellanöstern och Centralasien tyder inte på att deras omdöme skulle vara bättre än någon annans.
Genom att läsa den här boken förstår man varför det fortfarande finns ett hundratal fångar i Guantánamo utan rannsakning och dom, varför ingen har ställts inför rätta för den tortyr som notoriskt bedrivits i åratal trots att kongressen enligt egen uppgift inte fick veta något förrän förra året, och varför amerikanska domstolar systematiskt avslår framställningar om publicering av omständigheterna kring diverse olika militära fadäser. Glennon är inte ute efter att ställa USA vid skampålen, utan vill belysa ett problem. Han är en respekterad samhällsvetare, och boken har fått beröm av tungviktare som Leslie Gelb och John J Mearsheimer. Referenser till offentliga källor upptar halva boken, som dessutom har ett utmärkt sak- och personregister.
Glennon diskuterar alternativa förklaringar till Washingtons handlingssätt i utrikesfrågor. Han är inte imponerad av antagandet att utrikespolitik bara är ”one damn thing after another”, som bedöms och behandlas på rationella grunder. Inte heller accepterar han att ”trumaniterna” skulle utgöra en institution som har utvecklat ett specifikt beteende hos sina medlemmar. De utgör ett lösare nätverk, de har inga ledare, ingen bestämd hierarki eller ens arbetsfördelning, och om något element i nätverket inte fungerar kan andra delar rycka in.
Författaren är inte optimistisk om möjligheterna att komma till rätta med problemet. ”Trumaniternas” skicklighet ligger i att operera kortsiktigt, men deras vägval får långvariga effekter som inte kan göras ogjorda. Lösningar på de stora världsproblemen kräver debatt och demokrati. Barack Obama är kanske den samtida amerikanska president som bäst har bedömt USAs nya ställning i världen. Men han har haft svårt att omsätta insikterna i handling. På ekonomins område har han haft hjälp av Federal Reserve mot en handlingsförlamad kongress. En liberal ekonomisk elit har i Bagehots anda lett USA ur stagnationen, men priset är högt och effekten kortvarig. De nödvändiga ekonomiska reformer som kan garantera stabilitet, social sammanhållning och kontinuitet över generationsgränserna förutsätter att Madisons institutioner återigen kan verka som det var tänkt.
Inte bara Ryssland lever åter i den stora oredans tid; också i väst tycks många längta tillbaka till kalla kriget då två supermakter höll ordning på sina skyddslingar. USA är inte det enda land som har fått problem med sina militärindustriella och civilmilitära komplex. Istället för att skaffa sig en egen säkerhetspolitik har Europeiska unionen nöjt sig med att fortsätta under Natos färla, trots att följsamheten redan har lett till farliga misslyckanden i en del av världen som ligger närmare Europa än USA.
En rad europeiska klientstater medverkade genom så kallade extraordinary renditions till att misstänkta fiender till USA torterades. Den svenska staten betalade skadestånd till två bortrövade egyptier, men ingen svensk ansvarig har dömts eller ens åtalats. Bilden tycks vara densamma i andra delar av EU. Samtidigt som den senaste svenska regeringen på egen hand skrev ett värdlandsavtal med Nato undertecknade dess spanska kolleger ett avtal som gör flygbasen i Moron till bas för ett par tusen amerikanska marinsoldaters operationer i Afrika och Mellanöstern. Vad är skyddet värt, och vilka är riskerna?
Populärt
Amnesty har blivit en aktivistklubb
Den tidigare så ansedda människorättsorganisationen har övergett sina ideal och ideologiserats, skriver Bengt G Nilsson.
Svenska parlamentariker och jurister är rimligen utsatta för samma slags intressekonflikter som sina amerikanska motsvarigheter. Tyngdpunkten i vår säkerhetspolitik har förskjutits från UD till försvarsdepartementet. Must och Foa har betydligt större resurser att ägna åt säkerhetspolitiska analyser, men det betyder inte nödvändigtvis att de blir bättre. UD avskaffade redan på 1980-talet sin politiska avdelning och miste därmed en viktig del av sitt institutionella kunnande.
Finanskrisen har fått förödande verkningar på samhällena på ömse sidor av Atlanten, och dess orsaker är inte undanröjda. I en tid då transatlantisk sammanhållning – politisk och ekonomisk snarare än militär – är av nöden, är varken Europa eller USA särskilt väl rustade. Framförallt USA, men också delar av Europa, har en överdimensionerad vapenindustri som inte löser deras säkerhetsproblem men som istället skapar en del nya. Flera år före 11 september gjorde Hollywood en film om ett sådant angrepp på New York. Vid ett seminarium i Harvard på 1990-talet hörde jag en ”trumanit” tala om nya säkerhetshot: ”Titta på Hollywoodfilmerna”, sade han. Men där finns inga andra lösningar att hämta än heroiska ingripanden.
Moisés Naíms bok The End of Power (se recension i Axess nr 6/2013) blev med rätta uppmärksammad av samhällsvetare i hela världen redan innan Amazon satte den högst på listan över facklitteratur. Maktstrukturer och ledare på alla områden och i alla länder har förlorat makt utan att någon annan har fått mera makt. På den internationella politikens område betyder det att många spelare har fått ”nuisance value” och att ingen kan styra och ställa på egen hand. Putins Ryssland är svagt, även om det kan ställa till med stora problem för svaga grannar som Ukraina och Georgien. Inkomstskillnaderna växer snabbt, inte bara i de gamla industriländerna, och den rikaste procenten har mycket mer pengar än Ford och Rockefeller, men dessa rikemäns makt har inte vuxit för den skull.
Betyder mindre makt för den ene större frihet för den andre? Fenomenet kan beskrivas som ett framsteg för demokratin, och kanske kan det leda till förändringar i partisystemen. Opinionsrörelser får större genomslag än någonsin, men deras varaktighet blir allt kortare. Platon var ingen vän av demokrati, och hans tes som säger att den gärna urartar i tyranni bekräftas idag i Venezuela och Nicaragua, samtidigt som den bekämpas på gammaldags maner i Egypten och Thailand. Och för de flesta amerikanska väljare är de problem som Glennon beskriver okända och/eller irrelevanta.
Författare, översättare och fd ambassadör.