Den svåra konsten

Oförmågan och dumheten förkroppsligad. FOTO: PHILIP SCALIA / ALAMY

Det svåra med politiskt ledarskap är inte vad som måste göras. Utmaningen ligger i att veta hur man ska leda.

Praktiskt ledarskap har två dimensioner. Den första dimensionen är en som vi är väl förtrogna med – att välja vad som skall göras. Den andra är mindre välkänd. Hur skall det göras? Om ledare kan visa vägen för vad som skall göras och hur det skall göras, är resten administration och utförande.

Den första delen – den som handlar om ”vad som skall göras” – är en debatt som är lätt att följa. Den handlar mestadels om målsättningar. Människor diskuterar problem och sina värderingar. När de debatterar problem diskuterar de vad de har läst eller hört om, eftersom nyheter naturligt nog ägnas åt att belysa problem och göra anspråk på vår uppmärksamhet. När de diskuterar värderingar diskuterar de vilka problem de bryr sig om eller sin inställning till vilken roll statsmakten idealiskt sett bör inta.

Den andra delen – den som handlar om ”hur skall det göras” – är betydligt svårare att förstå och debatterna är avsevärt mer svårgenomskådliga. Människor måste fälla omdömen om praktiska åtgärder och tillvägagångssätt. Detta kräver mer specialiserad kunskap om vilka verktyg som finns tillgängliga och de relevanta omständigheterna. Kunskapen om hur något skall göras är trumfkortet i leken. När det spelas ut, förvandlas ofta högtravande mål till damm. Som den tidigare amerikanske utrikesministern Dean Rusk en gång formulerade saker, ”Idéer är inte politik. Dessutom har idéer hög spädbarnsdödlighet.”

”Under 1916 till 1917 misslyckades Wilson med att skapa fred inte eftersom han var för nedtyngd av ideal, utan för att han helt enkelt inte visste hur han skulle göra det.”

Den här ”hur-delen” är konsten i statsmannakonsten. Den är den verkliga källan till praktiskt ledarskap. Trots det är den ledarskapsdimensionen inte särskilt väl förstådd, bara fläckvis beforskad och någonting som sällan lärs ut.

Vid en av första världskrigets vändpunkter, under andra hälften av 1916 och de första veckorna av 1917, var den stora hemligheten att kriget förmodligen var i färd med att ebba ut och ta slut. Bakom lyckta dörrar bekände brittiska och franska ledare att de inte såg någon trolig väg till seger. Ryssland var i rask takt på väg mot revolution. Som jag har redogjort för i min bok, The Road Less Traveled, förväntade sig brittiska och franska ledare att den amerikanske presidenten, Woodrow Wilson, skulle sammankalla en fredskonferens vid krigets slut. Även de som ville kriga till slutet visste – och detta var en ännu större hemlighet – att den allierade sidan höll på att få slut på dollar för att kunna köpa den mat och ammunition som försörjde nästan halva deras krigsansträngning. Amerikanerna hade satt stopp för lån utan säkerhet och de befintliga pengarna beräknades att ta slut våren 1917.

På den andra sidan hade tyskarna och deras allierade inte bara bestämt sig för att de måste få stopp på kriget, den tyska statsledningen hade dessutom tagit det första steget. Med kejsarens godkännande hade den tyske kanslern i augusti 1916 i hemlighet kontaktat president Wilson och uppmanat honom att gå vidare med planerna på en fredskonferens. Det österrikisk-ungerska ledarskapet hade i hemlighet godkänt detta och de stora eftergifter som den tyske kanslern anförtrodde Wilson att han var beredd att göra.

För Wilson rådde det inget tvivel om vad som skulle göras. Wilson var ivrig att bidra till att få slut på det fruktansvärda kriget. Han var redo och villig att agera. Den tyske ambassadören i USA, Johann von Bernstorff, bedömde alldeles korrekt att åtminstone från och med maj 1916 till den 31 januari 1917 var Wilson genuint neutral och brann för att skapa fred.

Wilson var realistisk. Efter att ha informerats av amerikanska militärattachéer och andra som följde kriget hade han en realistisk uppfattning om båda sidors begränsade utsikter att vinna en avgörande seger. Han var realistisk i det att han inte försökte fastställa vems fel kriget var. En av anledningarna till att han var så angelägen om att skapa fred så snart som möjligt var att han, fullt realistiskt, bedömde att om det misslyckades så riskerade USA att tvingas in i ett krig som han och hans land för allt i världen ville undvika att bli indraget i.

Wilson var realistisk i sin blygsamma ambition att försöka omorganisera Europa. Vid den här tidpunkten, i slutet av 1916 och början av 1917, var en av anledningarna till att han inte ville lägga sig i territoriella fredsvillkor, liksom en av anledningarna till att han sökte ”fred utan seger”, att uppmuntra en rimligt konservativ fredsuppgörelse, i syfte att undvika en serie annekteringar och förödmjukelser som bara skulle så frön till nya konflikter. I det avseende sammanföll hans syn på Europas utveckling i mångt och mycket med den som omfattades av båda brittiska och tyska statsmän.

Wilson var också realistisk när han accepterade det brittiska argumentet att USA måste delta i ett efterkrigstida Nationernas Förbund för att försäkra de allierade om att en kompromissfred skulle bestå. Wilson var inte bara realistisk, han var också djupt lyhörd, när han i sin not i december 1916 och i sitt tal i januari 1917, förklarade att en fred utan seger vore det bästa, och kanske också enda, sättet att säkerställa en fred som skulle komma att bli varaktig.

Efter att alldeles korrekt ha förutspått att en fred som åtföljdes av blodiga segrar och förödmjukande förluster inte skulle bestå var Wilson, likt en mytologisk figur, dömd att tvingas genomlida sin profetias långdragna och smärtsamma uppfyllelse. Eftersom USA i slutänden gick med i kriget, snarare än satte stopp för det, utvidgades och fördjupades kriget. Sålunda fann Wilson 1919 sig själv förgäves argumentera mot det dystra slut som han en gång hade förutspått. Sedan, efter sitt fysiska sammanbrott i september, tvingades Wilson se förödelsen fortsätta till dess att han dog i förtid 1924.

Under 1916 till 1917 misslyckades Wilson med att skapa fred inte eftersom han var för nedtyngd av ideal, utan för att han helt enkelt inte visste hur han skulle göra det. Han var mannen som när han slår sig ner vid pokerbordet och får tre kungar på hand i given slänger tillbaka två av dem i hopp om att få bättre kort på handen.

I september 1916 var förutsättningarnas som gynnsammast för Wilsons fredsplan. Ledare på båda sidor förtvivlade om sina utsikter att lyckas vinna kriget och oroade sig för sin förmåga att kunna fortsätta det. Tyskarna hade formellt bett Wilson agera och hade i hemlighet erbjudit sig att återställa Belgien som självständig stat för att visa sin beredvillighet att ingå en kompromissfred.

Britterna och fransmännen var tveksamma till att ingå en fred baserad på enkom det aktuella krigsläget. Det säger något om de allierades desperation att en betydande fraktion var villig att överväga till och med detta. Andra som var öppna för fred behövde mer än så för att övertygas.

Dessa kunde också ha fått mer. Wilson kunde ha förhandlat fram en fredskonferens villkorad mot att Tyskland ensidigt åtog sig att återställa Belgien som självständig stat och drog sig tillbaka från åtminstone det mesta av det ockuperade Frankrike. Han kunde ha gått ännu längre och försökt att ordna vapenstilleståndslinjer medan fredssamtalen pågick och därigenom åstadkommit stora delar av tillbakadragandena på ett civiliserat sätt, kanske åtföljt av en ömsesidig uppluckring av blockaden till havs. Enkom Belgienvillkoret hade i grunden förändrat den politiska diskussion om freden åtminstone i Storbritannien.

Istället gjorde Wilson, under de två månaderna mellan september och november 1916, ingenting, eftersom det slumpade sig som så att 1916 var ett amerikanskt presidentvalsår och han inte kunde agera förrän han hade blivit omvald. Därefter gjorde Wilson, under ännu en avgörande månad från mitten av november till mitten av december, ingenting – trots att han kände av brådskan att agera – eftersom han effektivt fördröjdes och distraherades av sina två underordnade och eftersom hans regering inte hade gjort upp några planer eller erbjöd några råd för hur Wilson skulle agera.

Efter att först ha krattat manegen genom att sätta kraftfull ytterligare press på Storbritannien i november – genom att genomföra ett stopp för lån utan säkerheter och diktera ett skarpt brev till britterna – utfärdade Wilson sedan en verkningslös fredsnot i slutet av december som misslyckades. Noten, som synbarligen inspirerades av ledarkommentarer i dagspressen, föranledde inga praktiska åtgärder.

Därefter följde ungefär sex veckor fulla av förvirrade ansträngningar för att få igång ett bättre fredsinitia­tiv. Bernstorff (och en inflytelserik brittisk officer som fungerade som Washingtons representant i den brittiska underrättelsetjänsten) försökte att vägleda Wilsons viktigaste rådgivare, Edward House. Samtidigt presenterade Wilson ännu en plan inspirerad av essäer i The New Republic. Bernstorff arbetade vidare efter fredsplanen som han trodde att han hade. Wilson och House omdefinierade sedan den planen – uppskrämda, uppmuntrade och ytterligare instruerade, bland annat av brittiska parlamentariker och det amerikanska humanitära sändebudet, Herbert Hoover – så att Wilson slutligen, i sista veckan av januari 1917, började konstruera den plan för att ordna fredssamtal som han i själva verket hade haft inom räckhåll under åtminstone de senaste fem månaderna.

När Wilson den 31 januari 1917 upptäckte att hans ansträngningar hade misslyckats med att avvärja en utvidgning av ubåtskrigen lamslogs han. Chockerad och förvirrad avfärdade han ilsket den tyske kanslerns ansträngningar för att hålla liv i fredsalternativet.

Wilson ville fortfarande inte föra in USA i kriget. Efter att ha skickat hem den tyska ambassadören fann dock Wilson att krig var det enda alternativ som han hade kvar, det var det enda kort som återstod för honom att spela ut.

Snabbspola hundra år framåt i tiden och välj ett helt annorlunda ämne: statsmannakonsten för att hantera den globala covid-19-­pandemin. Under de senare stadierna av krisen bad en grupp stiftelser mig att leda en grupp bestående av trettiofyra experter för att analysera vad som hade hänt, från virusets uppkomst till vaccinerna, och vad som gick snett. Vår rapport, Lessons from the Covid War, publicerades 2023.

De svåraste frågorna i den här krisen kretsade inte kring vad ”som skulle göras”. Det fanns en bred konsensus om att varna för utbrott, ta reda på vem som var sjuk samt utveckla effektiva läkemedel och vaccin på en global skala. Det svåra problemen uppstod när det gällde ”hur” detta skulle göras.

Verklig strategi handlade inte om vad som ”skulle” göras. Det handlar om ”hur” det skall göras. Många människor måste organiseras, finansieras, utbildas och utrustas för att spela sina roller i en koordinerad koreografi, människor som ibland måste göra mycket svåra saker.

USA utkämpade covid-19-kriget utan någon armé eller någon krigsplan. Det är föga överraskande att vi led mycket större förluster än något annat rikt land, trots att vi var det land som också hade bäst tillgång till vaccin. Inget av de grundläggande bakomliggande problemen har åtgärdats.

Amerikaner spenderade mer offentliga medel på den krisen än några andra. Vår vetenskapliga kunskap var oöverträffad. Tusentals människor gjorde hjärtslitande, livräddande insatser. Trots det är berättelsen om covid-19-pandemin den exakta motsatsen till berättelsen om det tappra men teknologiskt kraftlösa försvaret mot 1918 till 1919 års influensapandemi. Kriget mot covid-19 visade att vår beundransvärda vetenskapliga kunskap ligger långt, långt före den organiserade mänsklighetens förmåga att omsätta denna kunskap i praktiken.

I allvarliga nödlägen, precis som i krigstid, svänger pendeln från en värld som präglas av politiskt poserande och från utövandet av politik som performancekonst till en värld som kretsar kring att åstadkomma resultat på marken, genom insatser och handling. Varenda borgmästare som tvingats hantera snöoväder känner till detta. När väderprognoserna förutspår snöstorm är det för sent att börja upphandla snöplogar.

För att utkämpa covid-19-kriget behövde USA ena de tre huvudkulturerna inom statsförvaltningen, vilka inte ­nödvändigtvis ­pratar särskilt mycket med varandra. Den första är en kultur som kännetecknas av program och framsteg. Program skapas för att fördela pengar och de gör det i takt med de givna framstegen. Den andra är kultur som präglas av forskning och utredning, den dominerande kulturen inom högre vetenskap och förvaltning. Den tredje kulturen är handlingsinriktad och går ut på att åstadkomma resultat. Det är en kultur som kan vara motståndskraftig och anpassningsbar, eftersom de som utövar den måste anpassa sig till de verkliga förhållanden som de stöter på. Detta är den dominerande kulturen inom de flesta privata företag.

Utmaningen under covid-19-kriget var, precis som under alla allvarliga nödlägen, att svetsa ihop de tre kulturerna. Det som kriget mot covid-19 lade i dagen var samma sak som varenda ny kris har lagt i dagen – inklusive krigen i Irak och Afghanistan – nämligen hur de operativa förmågorna har eroderat i stora delar av den amerikanska civila statsmakten. Program, vetenskaplig kunskap och konkreta operativa åtgärder var aldrig särskilt väl samordnade.

Ett symtom på misslyckandet var hur ofta statsförvaltningen och olika myndigheter tvingades anlita mangamentkonsultbolag – McKinsey, Boston Consulting Group, Bain & Co och ett antal andra – för att utföra grundläggande operativa uppgifter. Detta är den punkt där statsmakten börjar lägga kunskapen om hur landet skall styras på entreprenad.

I en tidig bok om pandemin, med den upplyftande titeln Doom, observerade historikern Niall Ferguson vaket att ”pandemier är, i likhet med världskrig och globala finanskriser, historiens stora avbrott … men de är också avslöjande ögonblick”.

En av anledningarna till att den amerikanska reaktionen på pandemin var så avskräckande var att vår regering, åtminstone ibland och vid för många tillfällen, framstod som inkompetent. Om medborgarna inte litar på att regeringen kan hantera de allvarligaste nödlägena, är republiken illa ute.

Den här bilden av relativ inkompetens var extra illavarslande eftersom den var det senaste felsteget i en serie med tragiska felsteg, inklusive katastroferna i Irak och Afghanistan. Och det var hur krisen hanterades av ett land som en gång rättfärdigade sig självt med att det var – och också av många icke-amerikaner betraktades som – bäst i världen på att hantera allvarliga nödlägen. USA hade varit det främsta exemplet på handlingsinriktade och praktiskt sinnade offentliga prestationer.

Lyckligtvis uppvisade många amerikaner till slut detta slags vilja och kunnande under kriget mot covid-19. Men de positiva lärdomarna måste observeras, studeras och läras ut. Olyckligtvis verkar dock de båda två stora amerikanska politiska partiernas agendor förbli orubbade av pandemin. Det finns inga impulser att erkänna vad som har gått snett eller att försöka laga systemet. Trots att många folkhälsoexperter varnade för den sedvanliga cykeln av ”panik och försummelse”, är det häpnadsväckande att se den upprepas ännu en gång.

Amerikaner kan reflektera över ett inte särskilt avlägset stolt förflutet, när de var kända över hela världen för sin praktiska och handlingskraftiga förmåga när det gällde allting från att laga bilar och utforma en europeisk efterkrigsordning till att sätta en människa på månen. Gång på gång tog landet sig an till synes oöverstigliga problem av såväl offentlig som privat karaktär i en relativt icke-ideologisk och lösningsinriktad anda. På ett plan är covid-19-­krisen ännu en deprimerande berättelse om hur det tjugoförsta århundradets USA har kommit till korta

På ett annat plan så växte, precis som vi har beskrivit, många amerikaner med uppgiften. Covid-19-krisen vimlar av berättelser om desperata improvisationer, både i USA och runtom i världen. Somliga lyckades, fler misslyckades; många gjorde både och. Och alla andra former av allvarliga nödlägen riskerar också att uppvisa alla problem med organiserat agerande som blev tydliga under covid-19-­krisen. Vi hoppas att vårt land kommer att reflektera över det här kriget, inte bara för att förbereda sig för nästa pandemi, utan för att kunna tackla det slags globala nödlägen som redan verkar utmärka det tjugoförsta århundradet, inklusive energi­omställningen och klimatförändringarna.

Det finns förstås flera sätt att förklara den amerikanska regeringens försämrade prestationer och allmänhetens drastiskt minskade förtroende för den sedan det sena 1950-talets och tidiga 1960-talets toppnoteringar. Sedan början av 1960-talet har den amerikanska statsmakten försökt göra mycket mer – både runtom i världen och på hemmaplan – och uppfattningen är att att den oftast har misslyckats med att leva upp till allmänhetens förväntningar och ibland gjort det på ett katastrofalt sätt.

Det är inte särskilt konstruktivt att lägga skulden på den Washingtonfientliga diskursen. Sådant syndabockstänkande är ingenting nytt. Det är ett mycket gammalt tema i amerikansk hi­storia. Inte heller skall vi lägga skulden på en bristfällig leverans av grundläggande samhällstjänster, dessa fungerar fortfarande rimligt bra i USA.

En del av historien, som upprepades under kriget mot covid-19, är en historia av politiska misslyckanden: tendensen att reagera på händelser snarare än att agera proaktivt, dåligt specificerade mål, förvirrande riktlinjer, för stor tilltro till dåligt underbygga antaganden, dålig uppfattning om de faktiska organisatoriska ­kapaciteterna, oförmåga att anpassa organisationer till nya problem samt ett överdrivet förlitande på dåligt kontrollerade entreprenörer. Alla dessa faktorer är dock symtom. De är symtom på politiska åtgärder som är dåligt utformade.

Bristfällig kunskap om historien vad det gäller vissa frågor eller rentav om hur regeringen tidigare har agerat, en ytlig förståelse för andra entiteter eller institutioner och en besatthet av dagsnyheterna – alla dessa faktorer är också symtom. De är symptom på en nedsatt förmåga till djupgående professionell lägesbedömning.

Populärt

En hjältes testamente

Hans begravning i Washingtons imposanta katedral lördagen den 1 september följdes av miljoner välden runt via allehanda laptoppar, paddor och CNN. Den tog sin tid, nästan tre timmar, för talarlistan var lång, från dotter Meghan med tårarna strömmade längs kinderna till presidenterna Bush den yngre och Obama, samt en rad senatorskolleger och gamla vänner, som John McCain hade många av. Allt inramat av de fagraste amerikanska tongångar.

Självklart är inte heller den markanta tendensen till att militarisera politiken, att förlita sig på militära instrument och beslutsfattare, vilken upprepade sig ännu en gång under covid-19-krigets ”Operation Warp Speed”, något botemedel. Det är ännu ett symtom på sammanbrottet i takt med att det amerikanska politiska beslutsfattandet fördummas och blir pretorianskt.

En del av systemen kan skyllas på undermåliga strukturer och på en polariserad och dysfunktionell amerikansk politik. Men det är inte hela historien.

När det enormt mäktiga Qing-kejsardömet i Kina började att falla sönder i början av 1800-talet, efterlyste en ledande forskare reformer av det konfucianska systemet som valde ut och utbildade landets administrativa elit. Han såg sig omkring och noterade att ”allting var i färd med att falla sönder … administrationen var kontaminerad och tarvlig”. Forskaren, Bao Shichen, ”fann sig själv dragen till mer praktiska former av lärdom som inte testades i antagningsproven för blivande statstjänstemän”.

Bao ”skulle med tiden bli en av de ledande företrädarna inom ett fält som går under det övergripande namnet ’läran om statsmannakonsten’, en informell rörelse av konfucianer som var djupt engagerade i administrationens och policyskapandets verkliga problem”. Tragiskt nog för Bao och många av hans allierade var deras ansträngningar otillräckliga. De förmådde inte vända eller hejda imperiets sönderfall.

Också den amerikanska statsmakten har många problem. Tack och lov är den ännu inte lika illa ute som Qing-dynastin var. Amerikaners till synes försvunna färdigheter när det gäller att fatta beslut och tackla nödlägen låg inte i deras gener eller i luften. De behöver inte överlämnas till en trånsjuk nostalgi. De här färdigheterna var specifika. De uppmuntrades av den omgivande kulturen. Och de kan läras in på nytt.

Kunskap är kopplade till mål och medel. Den vägleder och inspirerar till säkra prestationer. Studiet av statsmannakonst skulle gynnas av att ägna mindre tid åt vad som ”skall göras” och mer tid åt ”hur det skall göras”.

Källor:

Philip Zelikow, The Road Less Traveled: The Secret Turning Point of the Great War, 1916-17. (New York: PublicAffairs, 2021).

Tolkningen av Wilson i min bok kompletteras av den mer improvisatoriska syn på hans beslutsfattande som återfinns i moderna tolkningar såsom John Thompson, “More Tactics Than Strategy: Woodrow Wilson and World War I, 1914-1919,” i William Tilchin & Charles Neu, red<<., Artists of Power: Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson and Their Enduring Impact on U.S. Foreign Policy (Westport: Praeger, 2006), 95-115, samt i John Milton Cooper, Woodrow Wilson: A Biography (New York: Knopf, 2009) and Trygve Throntveit, Power Without Victory: Woodrow Wilson and the American Internationalist Experiment (Chicago: University of Chicago Press, 2017).  Wilsons syn på till exempel framtiden för de Habsburgska domänerna var illa underbyggd i den här fasen. Se allmänt Nicole Phelps, U.S.-Habsburg Relations from 1815 to the Paris Peace Conference: Sovereignty Transformed (Cambridge: Cambridge University Press, 2013).

Covid Crisis Group, Lessons from the Covid War: An Investigative Report (New York: PublicAffairs, 2023).

Niall Ferguson, Doom: The Politics of Catastrophe (New York: Penguin Press, 2021), p. 383.

Stephen Platt, Imperial Twilight: The Opium War and the End of China’s Last Golden Age (New York: Knopf, 2018), sidan 233 (efter verket av William Rowe).

Philip Zelikow

Professor i historia vid University of Virginia.

Läs vidare