Identitetskris för biståndet
Vi befinner oss vid the House of Culture, ett modernt kulturhus, mitt i en park i den tanzaniska metropolen Dar es-Salaam. Som av en händelse är huset finansierat av svenska biståndspengar. Det är december månad, 2013, och det är en fest i dagarna två.
Bakgrunden till högtidligheterna är att det svenska biståndet firar 50 år, något som hyllas med högtidstal, utställningar och nationalsånger. Över 30 miljarder kronor i dagens penningvärde har betalats ut sedan Sverige började med statligt stöd. Den svenska ambassadören Lennart Hjelmåker och den tanzaniska vicepresidenten Mohamed Bilal skålar i champagne.
Men frågan är vad detta jubileum betyder? En tanzanisk bekant som jobbar på en frivilligorganisation viskar i mitt öra efter det att skålarna är avslutade: ”Är detta verkligen något att fira?” Tankarna går osökt till barnet i H C Andersens fabel om kejsarens nya kläder.
En stund senare, under en paneldebatt med prominenta gäster, som handlar om biståndets framtid, tar Rakesh Rajani över mikrofonen och fortsätter att svära i kyrkan. Han är en frispråkig chef för frivilligorganisationen Twaweza, vilken också hållits under armarna av svenskt bistånd.
– Man kan säga att det svenska biståndet till Tanzania har en medelålderskris. Ni svenskar vet inte vad ni håller på med här och inte vart ni är på väg, sade Rakesh Rajani på det seminarium som arrangerades i anslutning till jubileet.
Tanzania har varit ett av Sveriges största mottagarländer. Julius Nyereres socialistiska politik passade in i den svenska biståndspolitiska doktrinen. Sverige stödde landet helhjärtat även under 1970-talets tvångskollektivisering av jordbruket och när infrastrukturen förstatligades. Vi fortsatte att hålla staten under armarna under det svåra 1980-talet, då en smärtsam men nödvändig liberalisering av ekonomin genomfördes.
Men även om det socialistiska experimentet steg för steg har avvecklats har den tanzaniska staten – med biståndsgivarnas goda minne – fortsatt att behålla greppet över ekonomin. Än i dag är landet i Östafrika ett av de största mottagarländerna – trekvarts miljard kronor slussas varje år från de svenska skattebetalarna till framförallt den tanzaniska regeringen. Cirka hälften av det svenska biståndet utgörs av så kallat budgetstöd, icke öronmärkta pengar rakt in i statskassan.
Länge har givarna klamrat sig fast vid den nu över femtio år gamla principen om att bistånd i första hand handlar om att slussa pengar från regering till regering. Särskilt Sverige med sin tro på den starka staten har genom ett stat–stat- samarbete indirekt legitimerat många afrikanska regimer av tvivelaktig karaktär. När det moderna biståndet växte fram på 1960-talet var det en självklar princip, även bland de mest liberalt sinnade, att det svenska biståndet i första hand skulle gå till staten i mottagarländerna, som nyss blivit självständiga.
– Men idén att ge pengar till regeringar fungerade oftast bättre under biståndets barndom, när de afrikanska staterna hade en stark roll, säger Göran Hydén, professor emeritus i statsvetenskap och Afrikakännare.
Få har bättre överblick när det gäller Tanzanias utveckling än han. Han kom till Tanzania som ung forskare för första gången 1964, samma år som de forna brittiska kolonierna Tanganyika och Zanzibar gick samman i en politisk union. Vi träffas och dricker kaffe på Serena, i centrala Dar es-Salaam, där den gamla koloniala stadskärnan håller på att rivas och ersättas av Kinainspirerade skrapor i glas och betong. Göran Hydén fortsätter:
– Men i vår tid har marknadsberoende och ökad konkurrens lett till att staten i de flesta afrikanska länder försvagats kraftigt, inte minst i Tanzania. Ökad korruption och minskad effektivitet i statsförvaltningen har blivit följden, säger han.
Men de fanns också en mer diffust inrikespolitiskt motiv till att stat-till-stat samarbetet växte sig så starkt i den svenska biståndspolitiken och nästan förvandlades till en dogm. Kanske var det ingen slump att det var statssekreteraren på socialdepartementet – mannen som myntade begreppet miljonprogrammet – Ernst Michanek, som också blev den förste generaldirektören för biståndsmyndigheten Sida. Den svenska sociala ingenjörskonsten fick ofta fritt spelrum i biståndet.
– Med samma principer som vi byggt Sverige ville vi bygga Tanzania och andra mottagarländer. Och det finns starka särintressen i dagens Sverige som vill slå vakt om det statliga biståndet, säger Göran Hydén.
Redan 1980 ifrågasatte Göran Hydén i boken Beyond Ujamaa in Tanzania att Sverige fortsatte att stödja Julius Nyereres socialistiska politik, trots att den bidrog till att Tanzanias ekonomi gick käpprätt åt skogen. Han möttes av ett kompakt motstånd från det svenska biståndsetablissemanget, men verkligheten gav honom senare rätt.
Boken följdes upp några år senare med verket No Shortcut to Progress, där Hydén lanserade idén om att utveckling är möjlig och önskvärd utanför statens regi, till exempel via folkrörelse och ideella organisationer. Han har länge talat om bistånd genom lokala utvecklingsfonder som ett bättre och mer effektivt alternativ än att kanalisera pengar genom regeringen. Även här visade han sig vara före sin tid. Idag – 30 år efter det att boken kom ut – är det trendigt att tala om bistånd genom icke-statliga aktörer, privata som ideella.
– En av de främsta anledningarna till att undvika staten som biståndsgivare är just korruptionen – det finns ju inte samma ämbetsmannakultur i till exempel Tanzania som vi ofta tar för givet. Som samhällsstrukturen ser ut representerar man inte det allmänna och offentliga om man är politiker eller tjänsteman, utan man känner mer samhörighet med sin familj eller folkgrupp, säger Göran Hydén.
Globaliseringen och liberaliseringen världen över förändrar kartan, även för det internationella biståndet. Allt fler aktörer – inte minst i mottagarländerna själva – vill minska biståndsberoendet och istället se mer av pengar till investeringar, till privata initiativ och till civila organisationer.
Tanzanias regering driver också på för mer utländska investeringar. Med snabb tillväxt, stora gasfyndigheter i vardande och ökat kinesiskt inflytande minskar det traditionella biståndet snabbt i betydelse, i Tanzania, liksom i andra afrikanska stater.
Populärt
Amnesty har blivit en aktivistklubb
Den tidigare så ansedda människorättsorganisationen har övergett sina ideal och ideologiserats, skriver Bengt G Nilsson.
– Det är en konsekvens av att det traditionella biståndsberoendet minskar – det var ju ganska kompakt för bara ett par årtionden sedan, säger Sten Rylander, svensk ambassadör i Tanzania kring millennieskiftet och aktuell med en ny bok med titeln Afrika vänder. En kontinent i förändring.
– Nu finns andra kapitalflöden än biståndet som är större och på sikt intressantare, och dessutom andra internationella samarbetspartner, som till exempel Kina, som står för alternativa erbjudanden och lösningar, säger han.
Det är ingen överdrift att påstå att hela det internationella biståndet befinner sig i ett slags identitetskris. Under perioden 2010–2012 minskade det traditionella biståndet från OECD-länderna, samtidigt som nya givare tillkommit. En av orsakerna är den ekonomiska krisen i västvärlden. En annan orsak är en ökad osäkerhet om utvecklingsbiståndets effekt, efter ett halvt århundrade. Länder som Nederländerna och Kanada – som i alla år länge hade samma givarfilosofi som Sverige – håller på att gå ifrån det traditionella gåvobiståndet, och satsar istället på handelsstöd, demokratiinsatser och säkerhetsfrämjande åtgärder.
EU rekommenderar också att biståndsgivare ger mer pengar i stöd till den privata sektorn och till NGO:er. Även Sverige börjar inse åt vilket håll vinden blåser. Under Gunilla Carlssons (M) tid som biståndsminister öppnade Sverige för att ge mer stöd till icke-statliga aktörer: privata företag och civilsamhällets organisationer. Pengar till lån och garantier samt stöd till antikorruption är senaste modet i biståndet.
Men biståndspolitik ändrar man inte så lätt, och statskramandet inom biståndet har fortsatt även under moderat styre. Fortfarande går långt mer än hälften av Sveriges biståndsmiljarder via regeringar.
– Ni lever på gamla meriter, men verkligheten håller på att springa ifrån er. Den tanzaniska staten, som ni så gärna stöder, är inte motorn i dagens utveckling, säger Rakesh Rajani.