Staten som hyresockrare

MAGASIN | ”Universiteten är förbjudna att äga sina lokaler, vi har inget hyresanslag, men vi måste hyra”.
Det är tidig april och frågestund i riksdagens utbildningsutskott. Ämnet är den så kallade Likabehandlingslagen men Kåre Bremer, rektor vid Stockholms universitet, utnyttjar tillfället för att i diskussionen om handikappanpassade universitet och högskolor påminna de närvarande politikerna om lärosätenas maktlöshet inför Akademiska Hus.
Inte själva företaget Akademiska Hus, utan detta statliga fastighetsbolags roll i lärosätenas ekonomiska praktik och i den utbildningspolitiska strukturen. Det är en struktur och praktik som innebär att universitet och högskolor årligen betalar miljarder till staten. Dessa hyror och andra lokalkostnader tas ur de anslag som egentligen är avsedda för utbildning och forskning, pengar som alltså först har betalats ut till lärosätena från utbildningsdepartementet.
Rundgång? Nej, det är ingen komplett beskrivning. Pengarna går inte tillbaka till utbildningsdepartementets budget, de flyter istället direkt in i finansdepartementet. Där kan de användas till vad som helst som inte har ett dugg med högre utbildning och forskning att göra. Detta är ett system av penningflyttande som påverkar allt från lärarlöner till donationer.
Universitetslärare vid stora universitet eller högskolor i storstadsområden kan ha lägre lön på grund av att deras arbetsplatser ligger där fastighetsmarknaden anses ”het”. Och den som funderar på att donera till en campusbyggnad bör ha klart för sig att det krävs särskilda åtgärder – som bland annat Lunds universitet har fått vidta – för att inte värdet på byggnaden ska räknas till Akademiska Hus vinster och donationen därmed också föra med sig en donation till finansministerns allmänna kassa.
Hur har det då blivit så?
Akademiska Hus skapades efter att statliga Byggnadsstyrelsen avskaffades 1993. Uppdraget är att äga och förvalta fastigheter som hyrs av universitet och högskolor. Men i det uppdraget ingår också – som bland annat förre vd:n för Akademiska Hus, Joakim Ollén, gärna påminde sina klagande hyresgäster om – ”att leverera största möjliga vinst till ägarna”. Och fastighetsbolagets ägare är lika med staten. Universitet och högskolor är fastighetsbolagets hyresgäster.
Akademiska Hus är, vilket många företrädare för hyresgästerna betonar, ett välskött företag. Det är ett av Sveriges största fastighetsbolag, vars affärsstrategier får beröm av ekonomijournalisterna. Det är också en hyresvärd och fastighetsförvaltare som ofta anses mycket bra att ha att göra med. Själva verksamheten fungerar tämligen nöjsamt ur hyresgästsynpunkt. Om det nu är den här modellen man ska ha. Akademiska Hus beskriver själva modellen och sin verksamhet så här:
”Samhället har gått från centraliserad lokaltilldelning kontrollerad av statsmakterna via Kungliga Byggnadsstyrelsen till en valfrihet där varje högskola och universitet själva svarar för sin lokalförsörjning.”
Man säger sig också ha ”tillgodosett kraven på nya miljöer och lokaler utan kapitaltillskott från staten, samtidigt som underhåll och bevarande av fastigheterna skett på ett kostnadseffektivt sätt och affärsmässiga grunder”.
Det kan läsas som en hyggligt sannfärdig beskrivning. Men man bör notera det där om att Akademiska Hus klarat sig ”utan kapitaltillskott från staten”. AH skulle absolut inte ha klarat sig utan det kapital som samlas när universiteten och högskolorna ”själva svarar för sin lokalförsörjning”, lika med betalar sina hyror och övriga kostnader. Och framförallt, vad i all världen menas i sammanhanget med ”valfrihet”?
Modellen innebär ju att Akademiska Hus är hyresvärd för 73 procent av universitetens och högskolornas lokaler, man kan utan överdrift tala om en tung monopolsituation. Vilket gör det aningen kuriöst när Thomas Norell, vd för Akademiska Hus, nyligen beklagade sig i tidningen Byggvärlden över bristen på konkurrens i byggbranschen. Det leder, enligt Norell, till att Akademiska Hus (som ensamma dominerar campusmarknaden) ”bara” har tre stora företag att göra affärer med.
Akademiska Hus är hursomhelst duktiga på att uppfylla den grundläggande uppgift som alla företag (också statligt ägda) har: att skapa maximal vinst. Och vinsten maximeras med hjälp av hyresnivåerna, där man utgår ifrån så kallade marknadshyror. Det är inget konstigt med det, om man skulle lyckas bortse ifrån komplikationen i vem som är bolagets ägare och vilka som är dess hyresgäster. Precis som Kåre Bremer påpekade kan universiteten inte välja att äga, istället för att hyra. Några av de nya högskolorna (som Dalarna och Mälardalen) har inga affärer alls med Akademiska Hus. Men för större, äldre universitet och högskolor finns ingen annan hyresvärd att välja på. Ett stort universitet kan knappast flytta hela verksamheten till nya lokaler. Akademiska Hus sätter hyresnivåerna utifrån geografiskt läge. Stockholms universitet har ”AA-läge” medan Skara och Gävle klassas som c-område, det vill säga billigare. På sin hemsida förklarar Akademiska Hus vidare att ”marknadsvärdet fastställs genom intern fastighetsvärdering”.
Den som vill veta mer om principerna för hur statliga fastighetsbolag sätter ”marknadsmässiga” hyresnivåer för så kallade ändamålsfastigheter rekommenderas att läsa författaren och kulturjournalisten Lena Svanbergs skrift Leka marknad, en rapport framtagen av ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. I den marknadslek som Svanberg främst skildrar deltar Statens Fastighetsverk och de statligt ägda kulturinstitutionerna, som exempelvis Operan i Stockholm.
För att få fram nivån på marknadshyra för Operan räknar Statens Fastighetsverk ut hur mycket pengar det skulle gå att dra in om inte Operan, utan exempelvis, en reklambyrå fanns i fastigheten vid Gustav Adolfs torg. Nu är det visserligen knappast tänkbart att staten skulle sälja ut hela Operahuset till en reklambyrå. Men man liksom leker att det skulle kunna gå och, vips, har monopolet tagit fram sitt eget, interna mått på marknadshyror.
Akademiska Hus leker samma marknadslek, man är till och med mer framgångsrika på att skapa höga hyresnivåer än andra på marknaden. På företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet har ekonomerna räknat ut att om de skulle säga upp sina lokaler och hyra in sig vid Stureplan i centrala Stockholm där de riktiga marknadshyrorna är ansenliga, skulle det ändå bli billigare än att vara hyresgäst hos Akademiska Hus.
Missnöjet med förutsättningarna är, milt uttryckt, stort. Intressant nog är inte bara hyresgästerna missnöjda, utan också de ansvariga politikerna beklagar hur ändamålsfastigheter hyressätts. Varje kulturminister har sedan 1990-talet påpekat att de till marknad förklädda monopolhyrorna är ett defekt system. Och när det gäller utbildningsministrar är hyressystemet en av de sannolikt rätt få frågor där de bägge före detta ministrarna Per Unckel och Carl Tham är helt överens. Åtminstone om man frågar dem idag, när de inte längre har politisk direktkontakt med Akademiska Hus.
Per Unckel säger att ”konstruktionen helt enkelt inte håller” och Carl Tham menar att ”systemet är en skandal”. Lars Leijonborgs statssekreterare Peter Honeth säger att han är mycket medveten om problematiken:
– Det finns ett stort missnöje med grundkonstruktionen och det här är en stor och viktig fråga för universitet och högskolor.
Men varför har då inget hänt? Under flera år av journalistisk bevakning av universitet- och högskolor har jag inte träffat en enda försvarare av hyreskonstruktionerna. Från politiskt håll är förklaringen dock mycket enkel till att kultur- och utbildningsministrar framstår som så maktlösa och uppgivna. Det är finansdepartementet som lägger beslag på vinsterna från Akademiska Hus, inte utbildningsdepartementet. Och i ministerhierarkin är det, oavsett regering, alltid finansministern som sitter med trumf.
Man kan vidare tycka att det är egendomligt att inte företrädarna för universitet och högskolor har fått mer gehör för sitt missnöje. En förklaring skulle kunna vara att det som händer på universitet och högskolor sällan eller aldrig får genomslag i medierna. Det startas knappast upprop och protestlistor mot lärosätenas otvivelaktigt dystra ekonomiska läge. Men den förklaringen räcker inte fullt ut, situationen för kulturens ändamålsfastigheter har gång på gång tröskats i medierna, utan att systemet förändrats på märkbart vis. Det räcker alltså inte med rubriker och att missförhållanden ”avslöjas” offentligt.
En förklaring till det kan vara att alla har vant sig vid de bisarra marknadslekarna, initierade av en tvärpolitisk bolagiseringsyra som nu genomsyrar i princip all offentlig förvaltning. Och genom det vänjer vi oss vid att man byggt upp storskalig administration och stora bolag – Akademiska Hus är ett av Sveriges största fastighetsbolag – som enbart ägnar sig åt att sälja till eller ta ut hyra av sig själv. Det anses helt naturligt att kommunala skolor betalar lokalhyra till kommunen och att landstingens sjukhus betalar hyra till landstingen.
Men det finns, trots dessa förklaringar, nu vissa tecken på att det skulle kunna hända något som åtminstone rubbar det marknadsmonopolistiska hyressystem som rör universitet och högskolor. Kåre Bremers vassa kommentar inför utbildningsutskottet var inte bara uttryck för en enskild rektors missnöje. Den ska nog också tolkas som påpasslig lobbyism, Kåre Bremer leder den arbetsgrupp som SUHF, Sveriges universitets- och högskoleförbund, har tillsatt med uppdrag ”att formulera en gemensam syn för sektorn om Akademiska Hus roll och funktion i framtiden”. Gruppen ska vara färdig vid utgången av 2009, vilket också är deadline för Daniel Tarschys utredning Ökad frihet för universitet och högskolor. Det finns inget uttalat om Akademiska Hus eller hyresvillkor i direktiven och Tarschys vill inte uttala sig alltför långt i förväg om tänkbart innehåll i sitt betänkande. Men det blir rimligen inte möjligt att i en översyn av universitetens oberoende helt hoppa över sådant lärosätenas manifesterade maktlöshet i förhållande till hyresnivåerna eller ägandeformer.
En annan person som är aktiv och som nästan kan beskrivas som en enmanslobby är styrelseordföranden vid Lunds universitet, Allan Larsson, tidigare socialdemokratisk finansminister. Larsson tillhör dem som har överlevt alliansregeringens utrensning av s-märkta personer i myndighetsstyrelser. Han har förblivit en drivande och av universitetsledningen uppskattad styrelseordförande. I denna ledning var Peter Honeth universitetsdirektör fram till förra valet då han blev Lars Leijonborgs statssekreterare. Det är därför ingen särskilt djärv gissning att Allan Larsson är någon som Honeth och departementet lyssnar på.
Och vad har då Allan Larsson att säga om Akademiska Hus?
Förutom att, som så många, konstatera att det ur universitetens perspektiv är ett befängt system – ”en rundgång av pengar, men en rundgång där pengarna inte kommer tillbaka till lärosätena” – så har Allan Larsson konkreta idéer till förändring.
Han säger att han har övervägt om det vore en bra idé att universitet och högskolor själva ägde och förvaltade sina fastigheter men kommit fram till att det är bättre att man koncentrerar sig på huvuduppgifterna, på utbildning och forskning. Allan Larsson vill heller inte överge vare sig Akademiska Hus eller de för så många misshagliga marknadshyrorna. Men han vill att de pengar som nu går från lärosätena till finansdepartementet istället skall gå till en fond för finansiering av forskning. Det skulle – om man utgår från 2007 års utdelningssiffra från Akademiska Hus till staten – innebära 1,4 miljarder kronor till ”spetsforskning”.
Men trots sannolikt gynnsamma kontakter mellan Honeth och Larsson, vad är det egentligen som säger att regeringen skulle lyssna på vad en före detta s-märkt finansminister har att säga? Eller på aldrig så missnöjda rektorer i eller utanför SUHF:s arbetsgrupp? Ja, det som talar för en politisk förändring av den strukturella surdeg och stötesten som universitetshyrorna utgör är behovet av pengar, samt utbildningsdepartementets och regeringens behov av att framstå som kapabla att få fram dessa pengar, att göra något för att motsvara förväntningarna på de ”satsningar” som utlovats. Det har inte gått så bra hittills, för den här regeringen heller. Åtminstone inte i förhållande till de mycket högt ställda förväntningar som fanns på att en borgerlig regering skulle göra allvar av satsningar på forskning samt se till att universiteten har råd att ge studenterna lärarledd undervisning.
I sammanhanget ska man komma ihåg att det i lärosätessfären ofta finns en naivitet i förhållande till politiker, en troskyldighet som är fascinerande med tanke på att vi talar om personer som är skolade i vetenskap och självständigt tänkande. Men så är det likafullt. När politiker säger att de vill ”satsa på forskning” tolkar universitets- och högskolevärlden ofta detta som vore det en garanti, ett bindande löfte om mera pengar till forskning. Man sväljer glatt sådant som Leijonborgs förklaring till varför pengarna till forskning dröjer, att en procent av BNP vore för mycket så länge det går bra för Sverige. Fräckt eller naivt? Hursomhelst hördes inga offentliga protester från forskarvärlden mot Leijonborgs sätt att räkna.
Ja, man ska ha klart för sig att de flesta av universitetens företrädare – också de som kan vara nog så spydiga mellan skål och vägg – är hovsamma och försiktiga i offentligheten. Vilket naturligtvis gör det mindre riskabelt, ur politikernas synpunkt, att stöta sig med universitetsetablissemangen jämfört med till exempel villaägarna.
Men som läget är nu måste regeringen nog ändå hitta på något för att dämpa den omfattande besvikelse som den kommande forskningspropositionen annars riskerar att utlösa. Och en förändring av universitetens hyror och lokalkostnader, av hela konstruktionen Akademiska Hus, skulle alltså kunna vara detta något. Förväntningarna på mera pengar eller åtminstone rimliga förutsättningar för undervisning och uppräkning för lönekostnader må vara naiva.
Populärt
De sagolika systrarna Mitford
Bland de omtalade systrarna Mitford fanns både skickliga författare, fascistsympatisörer, en hertiginna och en kommunist, skriver Moa Ekbom.
Men politikerna får också skylla sig själva, förväntningarna har triggats av ett helt stim av utredningar. Bränsle på förväntansbrasan utgörs av sådant som Dan Brändströms Resursutredning, befattningsutredningen ”Karriär för kvalitet” och Madelene Sandströms nyligen lagda förslag till total ommöblering och centralisering av forskningsfinansieringen. Det börjar vid det här laget bli en rejäl hög av tjocka aktstycken, fyllda av utredningarnas vanliga blandning av konkreta strategier, utopier och fluffigt önsketänkande, men de bär alla en undertext som, precis som när det gäller förväntningarna, handlar om pengar: Hur ska man/ vi få fram mer pengar till högre utbildning och forskning? Frågan är om regeringen helt kan strunta i de sammantagna kraven på mera resurser.
Viljan finns säkert. Alliansen är, om någon frågar, självfallet ”för” både mer kvalitet på den högre utbildningen och alldeles oerhört för forskning. Här finns ju nämligen lösningen på det mesta, från klimatbekymmer (satsa på forskningen!) till underbemannad äldrevård (personalen måste ha kvalificerad utbildning!). När någon misströstar brukar Lars Leijonborg försäkra att finansminister Anders Borg är ”jätteintresserad av forskning”. Det stämmer säkert. Men det säger absolut ingenting om vad detta intresse kan betyda, omräknat i pengar i en forskningspolitisk budget.
Statssekreteraren Peter Honeth har redan fördystrat stämningen på ett möte för landets universitets- och högskolerektorer genom att förvarna om att det ”inte blir en krona mer” till grundutbildningen. Att han menade allvar kan sägas bekräftas av att universitetskansler Anders Flodström i mars i år avslutade ett forskningspolitiskt seminarium genom att slå vad. Universitetskanslern och tidigare KTH-rektorn lovade en handfull riksdagsledamöter en bättre middag på krogen om det skulle visa sig att forskningspropositionen skulle ge något mer än kompensation för den löneuppräkning som universiteten inte har fått de senaste åren. Vadslagningen kan visserligen räknas som ett utslag av Flodströms förtjusning i drastiska formuleringar. Men det utesluter inte att han, som har god insyn i departementet, också gjorde en högst realistisk bedömning av läget.
Det är utifrån detta läge, där misstron börjat sippra igenom all troskyldig förväntan, som en förändring av hyresstrukturen skulle kunna bli ett sätt för regeringen att åtminstone komma med ett litet köttben till universitet och högskolor. Antingen genom att sänka vinstkraven på Akademiska Hus. Eller genom Allan Larssons lösning som ju innebär en reell rundgång där pengarna, i någon form, går tillbaka till forskningen. Det skulle garanterat göra de flesta rektorerna på bättre humör för lång tid framåt, samtidigt som regeringen kunde yvas över sin offensiva satsning på forskning.
Men det är förstås ingen given utgång. Kanske förmår Leijonborgs departement inte åstadkomma mer än just det Flodström förutskickade i sin vadslagning. Såvida Sverige inte hunnit in i lågkonjunkturen förstås, då en procent av BNP blir så pass lite att det, enligt Leijonborgs sätt att räkna, är något regeringen har råd med….
Akademiska Hus, då? Ja, där driver man med stort och berättigat självförtroende sin verksamhet som byggherre och hyresvärd ”på lång sikt”. Bolaget finns på listan över statliga företag som granskas som möjliga utförsäljningsobjekt, men den lösningen är inte trolig. Däremot kan det mycket väl bli så att Akademiska Hus ledning framöver kan komma i åtnjutande av bonus. Näringsminister Maud Olofsson vill som bekant återinföra bonussystem också för statliga bolag. Frågan utreds av Näringsdepartementet. I så fall måste anslagen till utbildning och forskning inte bara räcka till de internkonstruerade marknadshyrorna, utan också till AH-direktörer som belöning för att de lyckas hålla nämnda hyror så höga som möjligt.
Kanske är det just något sådant som krävs för att universiteten ska tappa tålamodet och rektorerna skall överge sin strategiska artighet och fräsa ifrån rejält mot den politiska makten. De skulle kanske i så fall rentav kunna få gehör i den offentliga debatten. Studenter, lärare och forskare utgör sammantaget rätt många som direkt eller indirekt berörs av att den högre utbildningen är tvångsansluten till ett oönskat hyressystem. Och vad är det som säger att inte vilken skattebetalare som helst skulle vara intresserad av att diskutera varför statliga medel till utbildning och forskning också måste räcka för att ge mesta möjliga vinst till ett statligt fastighetsbolag?
MARIELOUISE SAMUELSSON
Journalist och författare.